地方财政大调研 | 财政困难下，基层如何兜牢“三保”底线？

受疫情、楼市调整等影响，近年来经济增速放缓，不少基层财政收入出现下滑，而民生等刚性支出压力不减，“保基本民生、保工资、保运转”（下称“三保”）压力加大是不少基层财政局长的普遍感受。

在“三保”责任县级为主原则下，基层要如何兜牢“三保”底线。第一财经记者近日走访基层，看一看地方政府如何应对这一难题。

“三保”压力加大

财政在各方面要花的钱不少，而“三保”支出规模不小，要想兜牢“三保”底线，就必须足额将“三保”支出编入预算，并优先安排“三保”支出。

麻城市财政局局长鲍斌告诉第一财经，今年编制预算时，严格按照国家和省“三保”保障清单，重点关注“三保”需求是否纳入预算保障，尤其是足额保障义务教育支出，做到“三保”预算安排不留缺口。

根据麻城市财政局数据，按照国家“三保”标准，麻城市2023年“三保”预算为41.6亿元，占当地一般公共预算支出比重约48%。其中保基本民生和保工资预算各约20亿元，保运转约1.3亿元。

荆门市东宝区财政局局长李士宝告诉第一财经，当地通过积分制考核、清退编外人员等一系列办法，建立先保“三保”支出，再安排其他支出的库款保障秩序，确保全区“保工资”等支出不出现任何风险。

东宝区财政局数据显示，2022年全区“三保”可用财力约22.8亿元，“三保”支出约14.6亿元。其中保基本民生支出约6亿元，保工资支出约7.9亿元，保运转支出约0.7亿元。

预算足额安排“三保”支出后，能否筹集足够的财政收入来支撑这一支出成为关键。因此，各地财税部门通过支持经济发展、依法征税、压减一般性支出、盘活财政存量资金等方式，来保障“三保”支出。

谷城县财政局局长刘勇告诉第一财经，当地积极争资金、争项目不断做大财政“蛋糕”，近年先后引入吉利集团、兴发集团、潘达尔集团等行业龙头企业，2022年当地固定资产投资同比增长19%。争取政策性资金24.6亿元，争取29个省级项目，总投资46多亿元。

宜昌市猇亭区财政局局长杨桂林表示，财政保障能力是“三保”的前提和基础，近两年当地强化税源建设，创立宜昌新创产业投资基金，以投促引推动做强主体税源和培育新兴税源，近两年区级一般公共预算收入保持了30%以上的增长幅度，今年一季度收入同比增长40.3%。

“今年麻城将持续加大对石材、建筑等重点行业企业、主体税种征管力度，确保应收尽收。另外今年安排产业资金2亿元，持续全面落实减税降费政策，来助力企业高质量发挥发展。这些将筑牢‘三保’收入根基。”鲍斌称。

刘勇介绍，谷城县实施财政分配改革，去年底累计收回结转结余指标2.7亿元，全部用于“三保”和重点民生项目支出。

另外，不少地方过紧日子，腾出资金用于“三保”等支出。比如，麻城去年压缩“三公”经费、工作经费等腾出3000万元资金，统筹用于“三保”支出。

通山县财政局局长金汉南表示，仅靠“三公”经费等压缩腾出资金相对有限，更重要的是管理好政府投资项目，遏制投资冲动，这样节省下来的财政资金将很可观。

转移支付的依赖度在加大

县级“三保”责任中，省级政府承担着兜底职责。对于不少欠发达地区基层政府而言，仅靠当地财政收入难以满足“三保”等支出，近年来基层对上级政府转移支付依赖度在加大。

湖北省财政厅预算处副处长向雪峰告诉第一财经，近些年疫情冲击下，经济下行压力加大，基层财政越来越困难，“三保”压力越来越大。对此湖北省不断加强预算管理，压实各级责任，推动资金下沉，整体上没有出现拖欠工资、养老金等问题，兜牢了基层“三保”。

为了保障基层“三保”，不少省份都将财力下沉至市县。

比如，湖北省级政府不断加大对市县转移支付力度，省对下补助与中央对湖北省补助基本持平，省级补助占市县财政总来源比重平均超过65%，困难市县这一比重平均超过80%。

除了下沉财力，不少省份通过强化“三保”预算编制、执行、库款保障等监控力度，确保各项“三保”预算足额编入预算并落实执行。

向雪峰介绍，湖北建立“按需调度”机制，加强对财政收支平衡困难、库款保障水平低、工资发放存在风险的市县库款调度支持，加强对“三保”困难县区的重点督导和支持。

湖北财政厅数据显示，2022年省对市县资金调度3615亿元，有力保障市县“三保”资金需求。全省县级库款比（库款余额/月均支出）平均保持在0.7以上，高于0.3警戒水平。

去年6月，国务院办公厅公开了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，其中一大核心要求是做实县级“三保”保障机制，目的是建立基层保障更加有力的省以下财政体制。不少省份已经加快推进省以下财政体制改革。

向雪峰表示，目前湖北正制定省以下财政体制改革相关方案，通过深化改革进一步完善省以下财政事权和支出责任划分，强化转移支付力度，重点加大对困难市县支持力度。

中西部等省份之所以能加大对基层转移支付力度，离不开中央财政的大力支持。在基层“三保”支出责任中，中央主要承担激励、支持角色。

为了支持区域协调发展，增强基层“三保”能力，近年来中央对地方转移支付规模力度不断加大。

财政部数据显示，近五年中央对地方转移支付规模累计40.66万亿元、年均增长8.4%，高于中央本级支出增幅4.8个百分点，中央一般公共预算支出中对地方转移支付占比提高到70%左右。2023年中央对地方转移支付规模首次突破10万亿元，重点向困难地区和欠发达地区倾斜，为基层“三保”提供有力保障。

根据今年中央预算报告，已有8.6万亿元中央对地方转移支付额度分配至31省份，且向中西部、东北等地区倾斜。其中四川（5883亿元）、河南（5095亿元）、湖南（4248亿元）、湖北（4118亿元）获得的额度位居前四。

财政部部长刘昆3月份在国新办发布会上表示，过去一年我们把县区财政运行摆在突出位置来抓，强化资金和政策支持，尽最大努力稳固基层。总体看，县区财政运行平稳，为经济社会大局稳定奠定了坚实基础。今年持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。

随着今年经济持续复苏，财政收入也呈现恢复性增长，这在一定程度上缓解了基层“三保”压力。不过由于经济恢复基础尚不牢固，不确定因素较多，加之刚性支出压力不减，未来基层“三保”压力仍不可小觑。

鲍斌表示，麻城市目前经济恢复仍需要一定的时间，财政收入增速趋缓也会是今后要面对的严峻现实，但用于“三保”、经济发展等财政支出刚性需求不断增加。加之人口老龄化进程加快，养老保险、医疗保险财政兜底压力进一步加大，同时地方政府债务还本付息进入高峰期，偿债压力较大。因此，当前财政面临的收支矛盾依然突出，“三保”压力仍比较大。

金汉南认为，目前通山县社保财政兜底金额逐年增长，尤其是机关事业单位养老保险支出，财政补贴规模越来越大，今年预计超过2亿元，虽然目前能保障，但后期兜底压力会越来越大，需引起关注。另外，一些财政补助政策看似增加几块钱，但由于基层人口基数大，对基层来说也负担不小，建议相关支出政策出台应考虑基层财政可承受能力。