如何有效遏制“远洋捕捞”式趋利性执法？专家建言治本之策

近日，一段包括“干垮一个企业太简单了”的录音在网络传播，让异地趋利性执法这一司法实践上的顽疾再次得到社会关注。

近年来，部分司法机关违法违规异地抓捕民营企业家，查封、冻结、甚至划转外地企业和个人财产的情况频发，其中有逐利之嫌的跨区域执法被称为“远洋捕捞”式执法。

“这对于营商环境是根本性的破坏。”北京市才良律师事务所荣誉主任王才亮告诉第一财经，“远洋捕捞”式案件涉及对管辖权、行政处罚权的滥用，破环的是营商环境的公平性，进一步挫伤的是老百姓对于法律的信心。多名专家在接受第一财经采访时均表示，要遏制这种恶性执法现象，除了目前业界建言较多的“将涉案财产上缴中央财政”，更重要的是对权力进行制约与监督，防止职权滥用。

二十届三中全会《决定》指出，要防止和纠正一些地方利用行政、刑事手段干预经济纠纷。

“缺钱”困境下的异地抓捕

近日，一段内容包含“干垮一个企业太简单了”的录音让山东省成武县陷入舆论风波，该县市场监管局被质疑在查办河北一公司涉嫌组织策划网络传销案件时，存在趋利性执法之嫌。

趋利性执法一般指执法机关在执法过程中，出于对个人或部门利益的追求，而采取的违背法律原则和公正原则的执法行为，其中，异地抓捕民营企业家，查封、冻结、甚至划转外地企业和个人财产的情况，被称为“远洋捕捞”式办案。

北京市才良律师事务所荣誉主任王才亮告诉第一财经，“远洋捕捞”的现象由来已久，之前在中央整顿下，情况有所好转，但近两年似乎出现新的“爆发”，主要与地方财政紧张有关。

北京大成（福州）律师事务所合伙人郑文鑫也表示，一般本地不会趋利性执法本地的企业，大多数趋利性执法都是“远洋捕捞”，其中本质问题是缺钱。“凡事都要考虑成本，跨区域抓捕的办案费用非常高。一些异地执法办案是因为‘有利可图’，而不是单纯为了司法公正。”

为何异地抓捕有利可图？这和目前司法实践中的“案款提留制”有关。北京大学法学院教授刘剑文曾在今年3月一场研讨会上解释：办案机关办案里的罚没收入理论上要全部上交地方财政，之后地方财政根据各个单位办案的贡献或当地惯例，分别以财政支出的形式返还。其中问题是，办案机关里面留一部分比例的罚没收入，事实上具有了“奖励”性质，会奖励机关去更多地“远洋捕捞”，进行趋利性执法。

洪范法律与经济研究所所长王涌在前述会议上还提到，由于土地财政难以为继，地方财政面临很大的困难。这种情况下，由于罚没收入归于地方财政，这就对地方司法机关进行跨区域办案产生了诱导。

“通俗地讲，还是利益驱动的原因。”中国政法大学刑事辩护创新研究中心研究员、北京京门律师事务所主任朱明勇告诉第一财经，通过调研发现，近年来在中央大力保护民营企业的政策背景下，一些地方司法机关在努力保护本地民营企业的同时，转而开始针对外地民营企业的老板和员工进行大规模异地抓捕，利用刑事手段干预经济纠纷。“有些被打击的外地民企，可能只是存在一般的行政违法，有的可能涉嫌的是轻微犯罪，有些可能连实质被害人都没有，部分涉案企业的‘罪证’，甚至是办案人员通过‘碰瓷式执法’或‘钓鱼执法’得到的。这类案件多存在罪名拔高、人员凑数、违法管辖的情形。”

趋利性执法的过程，常常伴随着办案程序的违法与强制措施的滥用，比如违法扩大查封、扣押、冻结的范围，违规使用“指定居所监视居住”等强制措施限制人身自由等。“对民企财产进行违法查封、扣划与冻结，甚至违反禁令在办案中将企业经营性资金直接划到办案机关的账户上，导致企业停业停产、大量员工下岗的后果，情况很恶劣。” 朱明勇说。

专家建言罚没收入归中央

“远洋捕捞”式办案，对于民企与地方营商环境有着根本性的破坏。

中国人民大学法学院教授刘俊海告诉第一财经，趋利性执法中，执法者对民企造成的伤害，有财产伤害，也有对民营企业家的人身伤害。有近期的，有长远的；有有形的，也有无形的，比方投资信心不振，这就跟执法人员超权限、超范围、超数额、超时限查封等不规范的执法行为有关，恶化了营商环境，产生了诚信株连的现象。

近年来，为了整治以“远洋捕捞”为代表的趋利性执法问题，中央陆续出台过相关法规与政策进行约束与监督。

刑诉法第117条，对司法机关及其工作人员查封、冻结、扣押与案件无关的财物以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物后，当事人、辩护人、诉讼代理人及其利害关系人的救济途径作了规定。2020年，公安部印发了《公安机关异地办案协作“六个严禁”》的通知。2021年，公安部专门发布《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》进行专项整治。

但在真正的实践中，“远洋捕捞”仍然是一个痼疾。四川大学法学院教授万毅在一篇评论文章中表示，当前实行的罚没款返还制度使得办案机关以及办案人员与逐利性执法行为之间产生了“利益捆绑”，要真正解决逐利性执法问题，只能釜底抽薪，彻底切断地方财政、办案机关与监督机关之间的利益牵连，将罚没款作为非税收性收入上缴中央财政。

将罚没收入归于中央财政的举措，是目前学界与业界普遍认同的解决“远洋捕捞”等趋利性执法的重要方案。企业家姚劲波曾在十四届全国人大二次会议期间提出意见建议：罚没款应归中央财政，从根本上破解地方政法机关逐利型执法司法，更好保护民营企业家的合法权益。此建议得到了最高法的高度重视。

刘俊海告诉第一财经，他非常赞同姚劲波所说的将罚没收入归入中央财政，他认为执法部门都应当慢慢归属中央统一来管理，事权和财权统一，连同财务都归中央有关部门统一调度。

但除了将罚没收入上缴中央财政，不少业界、学界人士表示，还应该在管辖权、行政处罚权的约束监督上多下功夫。第一财经采访的多位专家表示，将罚没收入归中央财政，未必是治本之策，更重要的是要防止职权滥用。

何为治本之策？

“‘远洋捕捞’本质是为了钱，大家都很清楚。但为什么‘远洋捕捞’这种形式可以如此大面积地被滥用？”郑文鑫认为，这和目前宽泛的管辖权规定有关。

在现行的管辖权相关规定中，《刑事诉讼法》第25条明确指出，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。2020年公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第16条，将犯罪地解释为犯罪行为发生地，包括犯罪行为实施地、预备地、开始地、途径地、结束地等与犯罪行为有关的地点，和犯罪结果发生地，包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。

2022年两高一部《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》将信息网络犯罪案件的犯罪地解释为用于实施犯罪行为的网络服务使用的服务器所在地、网络服务提供者所在地、被侵害的信息网络系统及其管理者所在地、犯罪过程中犯罪嫌疑人、被害人或者其他涉案人员使用的信息网络系统所在地、被害人被侵害时所在地以及被害人财产遭受损失地等。郑文鑫认为，这里关于“信息网络犯罪案件的犯罪地”的规定值得商榷。“随着行业从线下向线上变迁的不可逆转的大趋势，现在所界定的犯罪地已经被无限突破了。管辖权的限制随时都可能被滥用，这就容易给趋利性执法提供便利条件。”

要有效遏制跨省抓捕的趋利性执法，郑文鑫建议，一个重要的措施就是要在管辖权上进行约束。要坚守以最有利于查清案件事实为基础的犯罪地管辖（公司所在地、被告人所在地），对犯罪地进行限缩性解释，当出现跨省追捕时，应给予更加严格的限制，在发现没有管辖权时，应坚持由有管辖权的地方办理的原则。

在王才亮律师看来，问题的根源在于权力没有得到足够的制约，违法没有成本或者成本很低。他认为，目前三大诉讼法对管辖权的规定还是很清楚的，“公安机关也好，行政处罚机关也好，都只能根据自身的行政管辖区域法律规定的授权来执法，但在实践中，突破规则的情况较多，其根本原因在于，滥用行政权力的问题得不到有效地纠正。”

刘俊海持有类似的想法。“不合法、不公平、不合理的滥罚款，无异于杀鸡取卵，竭泽而渔，敲骨吸髓。所以一定要优化民商事权利友好型的法治化营商环境，切实提高营商环境的稳定性、透明性、公平性和可预期性。”

他表示，要强调刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、行政诉讼法等基本法律的权威，抓紧建设法治政府、诚信政府与服务型政府，切实把行政权关进法治的笼子，将司法权纳入到法治的轨道，这才是破解趋利性执法、鼓励投资兴业、实现民富国强、促进高质量发展的治本之策。