地方前11月发债超9万亿元创新高，一半或用于偿债

地方政府借钱规模创下历史新高。

根据公开发债数据，今年前11个月，全国发行地方政府债券总计约9.14万亿元，地方政府发债首次突破9万亿元关口，远远超过2022年全年发债规模（约7.4万亿元），相当于今年前三季度地方一般公共预算本级收入（约9.1万亿元）。

为何今年地方借这么多钱，远超去年？

这就需要详细看看地方借钱用途。目前地方政府借钱合法渠道基本是发行地方政府债券，而按照用途可分为新增债券和再融资债券。新增债券主要是将借来的钱投向公益性项目重大项目建设中，是当前地方政府扩大有效投资补短板稳经济重要举措。而再融资债券则主要是将筹资用来偿还到期政府债券本金或存量政府债务，属于借新还旧。

根据公开发债数据，今年前11个月9.14万亿元地方政府债券中，再融资债券发行规模约4.59万亿元，同比增长约82%。新增债券发行4.55万亿元，同比下降约4%。

由此可见，今年地方发债快速增长，主要是由于再融资债券发行规模大增。而再融资债券发行规模大增原因有两个，一个是今年地方政府到期债券本金预计达3.6万亿元左右，而地方财政资金紧张，需要扩大再融资债券发行规模，来借新还旧，缓解地方偿债压力。

根据财政部数据，2023年1-10月，地方政府债券到期偿还本金34387亿元，其中发行再融资债券偿还本金30610亿元，占到期偿还本金比重近九成。地方主要靠发行再融资债券来偿还本金，而非安排财政资金等来偿还。

而另一个原因，则是今年为了防范地方政府债务风险，落实中央一揽子化解地方政府债务风险方案，财政部重新开启隐性债务风险化解试点，允许地方发行特殊再融资债券，来置换部分政府存量债务，从而展期降息，缓释风险。

根据公开发债数据，今年10月份以来，贵州、天津、云南、湖南、内蒙古、辽宁、吉林、重庆、广西、安徽等20多个省市，累计发行特殊再融资债券超过1.3万亿元，用于偿还政府存量债务。而去年地方发行特殊债规模仅0.2万亿元。这也是今年地方举债规模创新高的一个关键因素。

多位财税专家告诉第一财经，地方将这笔资金用于偿还拖欠账款等存量政府债务，缓解了债务负担较重的地方偿债资金压力，实现了部分债务展期降息，起到化解地方政府债务风险作用，同时能够提振市场信心，有利于推动经济运行持续向好。

从新增债券发行来看，今年全年新增的债务限额约4.52万亿元，从前11个月发债情况来看，已经完成全年新增债券发行工作。

今年新增债券发行规模低于去年，主要是去年为了稳增长，财政部允许地方动用了5000多亿元专项债务结存限额发行新增专项债券支持重大项目建设。

随着地方政府债券发行规模创新高，地方政府债务余额也明显增长。

财政部数据显示，截至2023年10月末，全国地方政府债务余额401011亿元。这是地方政府债务余额首次突破40万亿元关口，而2019年之前这一数字还不到20万亿元。

近些年尤其是疫情以来，地方政府债务规模快速累积，这与疫情期间中国扩大财政扩张力度，大幅增加地方举债规模有关。不过目前地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额（约42.2万亿元）之内。这意味着地方政府债务风险总体安全可控。

另外，由于近些年财政收入增长乏力，尤其是楼市低迷下，地方土地出让收入大幅下滑，叠加债务规模快速增长，使得衡量地方债风险指标之一的地方债务率（债务余额/综合财力）明显上升，去年底地方债务率已经在财政部设定的120%警戒线附近。地方政府债务负担相对较重，而中央政府债务负担（截至2022年底国债余额25.9万亿元）相对较轻。

今年10月底召开的中央金融工作会议要求，优化中央和地方政府债务结构。粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，未来有必要提高中央政府债务比重，通过转移支付的方式缓解地方政府收支矛盾。比如中央财政计划增发1万亿元国债，就由中央财政承担还本付息，将资金全部给地方使用，不增加地方财政负担。