农村土地收益分配机制改革及其优化策略

农村土地收益分配问题是农村土地制度改革背后的逻辑。改革开放以来特别是上世纪90年代以来，我国农村土地收益总体呈现出承包地收益、集体经营性建设用地收益、集体土地转用国有土地增值收益等多元分配格局，支持着“以地谋发展”模式。在这样的作用机制下，我国农村土地收益分配基于效率优先原则，为经济增长和城市发展服务，“取之于农、用之于城”，具有明显的经济增长和城市发展偏向，其不以“共同富裕”为目标，为此造成了城乡收入财富差距拉大、农村土地财产价值难以彰显、农村土地低效利用等一系列问题，阻碍全面乡村振兴和共同富裕进程。

针对这些问题，需要以共同富裕为目标，改革农村土地收益分配机制。

一是强化农村土地收益分配“促进”作用机制。具体包括通过增加农民经营收益和农地流转收益增加农民收入，整体上缩小城乡收入差距以及农民之间的收入差距；在农村宅基地现有试点的基础上，进一步加大改革力度，通过全面彰显农村宅基地资产价值的办法增加农民财富水平以及增加财产性收入，整体缩小城乡居民收入财富差距；通过扩大集体经营性建设用地入市规模等办法大幅提升土地溢价收益，为参入股权利农民获得分红，为农村集体获得建设资金，为农村非农产业发展提供新空间，助力缩小城乡收入差距和发展差距，助力农村高质量发展。

二是弱化农村土地收益分配的“阻尼”作用机制。具体包括弱化开发商获得平均利润率之外的土地增值暴利收益，弱化金融机构获取平均利润率之外的巨额土地融资利息收益，弱化用地单位无偿或低成本使用土地以及未来获取大量潜在土地增值收益的可能，弱化购入房地产的私人业主（企业或家庭个人）获得大量财产性增值收益的可能。

三是建立农村土地收益分配的协调作用机制。充分发挥各级政府或政策对土地收益分配的调和作用，在促进作用机制与阻尼作用机制之间建立协调机制，合理调节土地增值收益在不同主体间的均衡分配，缩小群体收入财富差距。

为实现上述作用机制变革，需推行以下“五大”优化策略：

一是把努力缩小城乡区域及群体间的差距作为农村土地收益分配作用机制改革的主要目标，把促进新时代农村共同富裕作为深化农村土地收益分配作用机制改革的出发点和落脚点，即逐步消灭相对贫困，包括农村内部的相对贫困、农村相对城市的整体相对贫困以及欠发达地区农村相对发达地区农村的整体相对贫困等三个层次。

二是全面盘活农村土地财产价值，大力推进农业转移人口市民化集成改革，率先探索以土地为重点的乡村集成改革以及发挥土地兜底和保民生作用，保障低收入群体生活以及改善他们的收入财富结构水平，农村土地收益分配向低收入群体倾斜。

三是探索土地增值收益跨城乡调配使用机制，并向农村地区倾斜，增强农村土地收益调节基金和部分集体土地收益用于改善农村公共服务设施建设的力度，推动城乡公共服务均等化发展，贯彻落实好中央《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。规范农村土地投资行为，鼓励“资本下乡”并给农村土地资本设置“红绿灯”。

四是建立国家土地收益分配调节基金，构建跨区域利益共享的农村土地增值收益分配机制，破解欠发达地区“土地财政”难题。统筹区域间土地资源，实施跨区域土地资源及使用指标更大范围的调配使用，平衡地区间农村土地权利收益，缩小跨区域农村收入财富差距。通过优化国土空间规划的办法，实施农村全域土地整治，减少区域土地闲置撂荒，提高区域土地利用整体效率，推进跨区域农村高质量发展。

五是构建有利于共同富裕的农村土地收益初次分配、再分配和三次分配体系。构建一个以农村集体和个人为受益主体，以地方政府“租、税”为主要内容，兼顾效率与公平、统筹经济效益和社会效益，讲求土地市场有效率运行与增进社会公平相统一的农村土地收益分配体系。

（作者系上海市金山区委党校正高级经济师、经济学博士）