监管严查城投公司投融资乱象，揭开高成本定融“隐秘的角落”

随着一揽子化债政策陆续落地，地方政府债务化解推进加速，处置增量和遏制增量并举。同时，今年来地方城投反腐力度加大。

在日前中央纪委国家监委网站发布的文章《深度关注｜监管发力地方投融资》中，进一步披露了作为地方政府投融资平台的城投公司投融资乱象，包括权力寻租、利益输送等问题，涉及银行、融资中介、地产开发商等机构。

在融资领域，据第一财经记者前期了解，随着债务压力加大，今年来不少地区城投定融逾期情况增加，且仍有部分城投依靠高息滚续“置换”存量，实际成本在14%以上，融资中介分成在5个百分点左右。从上述文章通报案例来看，前期城投高息债务背后，竟有城投负责人专门成立中介公司包揽定融业务，以赚取丰厚的中介费。

收融资中介“回扣”、帮银行行长缓解揽储压力

湖南省沅江市城市建设投资运营集团有限公司原副总经理曾剑波，四川省成都兴城投资集团有限公司党委委员、副董事长李鸣琴，广西壮族自治区北海市城市开发投资集团有限公司董事长何本东……近期，多地纪委监委接连发布城市建设投资领域审查调查信息，释放全面从严、一严到底的强烈信号。

上述文章称，作为地方政府的投融资平台，城投公司承担着基础设施建设、发展资金保障、国有资产管理等重要职能，集工程、资金、资产为一体，责任重大，社会关注度高。近年来，各级纪检监察机关切实提高政治站位，严肃查处融资平台背后可能存在的权力寻租、利益输送问题。

据记者了解，在前期扩规模、加杠杆阶段，城投公司的融资方式除了公开市场发债、银行贷款外，很大一部分资金来源于信托、资管计划、融资租赁、定向融资等高息非标债。

“城投公司资金需求量大，要求融资具有较高的时效性和保障能力，加上融资业务专业性强，流程和核算方式复杂，个别融资平台管理者便与银行从业人员、中介相互勾结，借信息壁垒攫取非法利益。”江苏省海安市监委委员唐小祥说。

以当地城投平台海安市城建开发投资集团有限公司（下称“海安城建”）为例，2018年，海安城建时任党委书记、董事长鲁德平帮助融资中介朱某某以高达11.5%的综合成本承接了一笔8000万元的融资租赁业务，而同期同等业务平均成本仅为9%。为表示感谢，朱某某先后12次送给鲁德平现金及卡券共计价值14.5万元。

而在资金使用方面，城投公司董事长既是资产管理者又是资产经营者，集经营决策权、财务审批权、人事任免权等多项权力于一身，往往“一句话”“一支笔”就能决定大额资金的存管机构和调度使用。

文章提到，为帮助某银行行长孙某完成吸储任务，鲁德平还安排城建集团将7000万元资金存入该行账户，此后该账户活期余额长期在1亿元以上。孙某因此送给鲁德平3万元。

2022年8月，鲁德平因受贿罪被判处有期徒刑六年，并处罚金60万元。

定融“灰色地带”浮出水面

高息非标债也是此轮隐性债务化解的重点。有华北非标债务压力较大的地方城投平台内部人士对记者表示，在前期高息债务规模较大的背景下，目前通过恢复融资能力、压低融资成本缓解风险是首要，具体方式就是以长期置换短期、以低息置换高息。

定融是前期弱资质城投平台高息债务的重要组成部分，而随着“伪金交所”监管不断趋严，定融发行乱象增多，备案机构参差不齐，成本居高不下。尤其在当前化解存量、遏制增量的化债背景下，面对较大的资金缺口，不少弱资质城投定融逾期情况增加，也更加依赖于滚续发行以“置换”存量。有城投公司内部人士透露，滚续发行情况很大程度上取决于定融中介的能力，因为居间费用可观，中介也普遍乐意这样做。

以山东某市出险城投较多的区域为例，记者前期调查了解到，当地一家城投今年来截至三季度定融进账达到8亿元，其中包括多家所谓“财富管理公司”滚续发行置换存量到期产品。前述城投内部人士透露，当地定融实际成本普遍在14%以上，按照投资人端8%～10%的预期年化收益率，融资中介分成可达到5个百分点左右。

从前述文章通报案例来看，丰厚的中介费用不仅推高了城投债务成本，还吸引了部分城投负责人亲自“下场”成立中介公司，逐渐包揽了“自家”定融业务。

“定向融资中介机构无非就是帮发行方准备下资料、跑跑备案手续，没什么高科技含量，轻轻松松就能赚上几百万。”在江苏省宝应县城市建设投资发展有限公司原总经理杨新军眼中，定向融资中介业务成本低、收益高。

后来，杨新军不再满足于帮融资中介老板承接业务、收受贿赂，而是找到下属丁磊、商人殷某某合作，以殷某某名义专门成立了中介公司。

“短短几年，殷某某本人或实际控制的公司近乎垄断了县城投公司定向融资中介服务。”据办案人员介绍，2022年宝应县纪委监委在国有平台融资业务监督检查中发现异常：杨新军、丁磊与中介人殷某某相互勾结，规避中介机构遴选机制，将城投公司97%的定融中介业务交由其承揽，且巨额中介费未经财务复核直接支付，部门之间相互监督制约机制流于形式。

从违规细节来看，杨新军、丁磊一方面利用殷某某非公职人员的身份，在“前台”向备案机构打通关系，获取融资备案便利；另一方面在“后台”打内应，避免其他中介公司介入，确保其“影子公司”顺利承接业务。

2023年6月，杨新军因犯受贿罪、行贿罪、洗钱罪，被判处有期徒刑十年二个月，并处罚金72万元；丁磊因犯受贿罪、洗钱罪，被判处有期徒刑七年一个月，并处罚金60万元。

利用土地拍卖、工程建设安排谋私利

对于部分城投公司来说，除去公益性项目融资任务，还肩负项目建设、运营的职能和任务。从文章提到的案例来看，土地收储挂牌出让和工程项目建设分包，也是腐败问题典型高发区。

比如，2014年上半年至2018年7月，杭州萧山城投集团资源开发部经理、总经理助理兼土地资源开发部经理曹鹏颖，利用负责公司收储土地出让、高压线迁改工程管理等职务便利，为他人谋取利益，非法收受他人所送财物。2020年6月，曹鹏颖犯受贿罪，被判处有期徒刑八年，并处罚金100万元。

浙江省杭州市萧山区纪委监委驻区检察院纪检监察组俞吉春指出，在土地业务中，开发商为了解熟悉土地情况、争取土地开发优惠条件，需要城投公司的支持与帮助；城投公司为了使土地不流拍或拍出更好价格，也需要与开发商洽谈拍地意向，容易产生违纪违法行为。

比如，在某地块竞拍过程中，曹鹏颖就曾帮助某房地产企业“劝退”其他企业，从而帮助其以较低价格竞得土地，并收受该企业好处费。

文章总结称，城投公司腐败问题多发于以下方面：一是利用“影子公司”充当融资中介，自己隐身幕后，以收取融资中介费的方式收受贿赂；二是“高收低卖”从中谋利，高价收购民营企业不良资产或低价出售优质国有资产；三是勾连“掮客”推高融资成本，违规收取“顾问费”“手续费”“咨询费”等好处费，接受不法融资中介的拉拢腐蚀；四是违规“拆借担保”，将高成本举借的资金拆借给有利益关系的企业，或者违规为企业投融资提供担保；五是“优亲厚友”，违规帮助私营企业主承揽工程项目、违规处置国有资产获利或利用资金拨付权力吃拿卡要、收受贿赂。

“城投领域违纪违法行为频现，表明个别公司还存在经营不规范、运作不透明、监管不到位等问题。”浙江省龙游县监委委员邱伟认为，应从内外两方面探寻原因。在邱伟看来，从传统的“管人管事管资产”到如今的“管资本”，既要求城投公司提升管理水平，也要求相关部门提高监管能力。

一方面，地方政府应重点管理城投公司的国有资本布局，规范资本运作，关注资本投资回报，最大限度实现国有资产的保值增值。另一方面，城投公司应在地方政府的指导下，理顺国资监管权责体系，充分应用好预算管理、资金管理和审计等管控手段，促进自身高质量发展。