深度城市化关键：从“单打独斗”走向开放协作

城市化是中国现代化的必由之路，无论是塑造一二三产深度融合的现代化产业体系，还是构建国际国内双循环新格局；无论是城市群和都市圈建设，还是乡村振兴和城乡融合；无论是基本公共服务均等化，还是共同富裕之路，发展模式亟需从“有没有”转型“好不好”，从“单打独斗”走向“合作协作”， 这正是推进中国式现代化和以人为中心的城市化的关键所在。

这需要探索推进中国式现代化和城市化的深层逻辑，关键在于解决四组关系的新认知：

（1）现代化经济体系构建中产业转型升级、打造中高端产业集群和实现全体人民共同富裕的“业和人”关系的新认知；

（2）城市化高质量发展、乡村振兴和城乡融合的“城和乡”关系的新认知；

（3）城市群和都市圈发展需要什么样高品质的居住和高效率的出行，“住和行”关系的新认知；

（4）在体制机制保障方面，政府如何更好发挥作用和市场怎么样发挥决定性作用，“政府和市场”关系的新认知。

业和人的新认知

对外开放和“虚实融合”是产业转型升级的关键，不同类型的就业人口各美其美，美美与共是共同富裕的根本出路。

首先看产业转型升级发展的基本规律，随着经济全球化进程的日趋加快，各种要素的流动速率加快、融合程度加深、关联效应加大。

在产业升级方面，只有将劳动力从农业转移到生产效率更高的制造业和服务业部门，才能带来劳动生产率的根本提升，产业结构数量级效应成为基本特征。

在产业转型方面，产业间协同的逆向带动作用日益重要，农业现代化越来越依赖于非农产业部门所提供的肥料、农业机械、物流配送、仓储设备乃至金融服务；制造业的高端化和竞争力提升相当程度上取决于能否获得低成本、高质量的生产性服务赋能，而生产性服务业是从制造业产业细分中逐渐剥离出来的。没有高度发达的生产性服务业，就没有高度发达的工业，更没有可持续发展的农业。

德国工业的强大，在于经济结构中占70%服务业中有70%为生产提供服务的服务业；美国国家的强大，在于经济结构中占80%服务业中有80%为生产提供服务的服务业；这需要我们在产业发展上既不能走脱实向虚的路子，更需要摒弃经济虚实分立的传统观念，而是要走向虚实结合、三次产业深度融合、产业链上下游相互赋能，最终形成大中小企业共生共赢的发展格局。

其次，从中国产业全球化现实历程来看，在上世纪90年代，以IT和汽车为代表的中高端产业是美、日、欧三分天下，那时候还没有中国人的事；在新世纪第一个十年，我们看到的是“中国出口8亿件衬衫换一架波音飞机”；但在第二个十年，中国在全球贸易体系中从以“服装鞋帽”为主导的中低端产品，向以“IT、汽车和机电”为主导的中高端产业转型，在加入WTO特别是移动互联网时代，中国手机品牌从2020年以来已经占全球份额的40%以上，汽车在今年上半年超越日本成为全球最大出口国。因此，不断扩大对外开放的深度和广度、高度参与全球产业链和价值链的分工协作、产业升级沿着供应链从下端向上端持续转型，才是中国产业转型升级的根本动力所在。

落实好“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”的目标，需要从抽象的“人民”回归到具象的“人”的新认知，结合现代化进程中一二三产业就业人口的变化态势来分析和认知具象的“人”，解决好就业人口的科学认知。

进入现代化国家的农业现代化普遍规律都呈现：农业占GDP的比重1%~3%，农业就业人口少、生产率高，1%的农业就业人口搞1%的农业GDP，这是农业现代化的一个基本特征；而这些国家农业现代化发展历程都呈现了农业GDP占比、农业就业占比同步双降。而我国过去四十年以经济建设为中心发展中，虽然也呈现了农业GDP占比和农业就业占比双下降，但当下农业占GDP比重6%，农业就业人口将近30%，30%人才搞了个6%的GDP，经济效率是不会高的，这样的状态也无法解决好农业和农业就业人口的现代化。

进入现代化国家的制造业就业人口和比例都呈现了双下降的态势。比如美国制造业劳动人口比例在1953年达到30%的顶峰，到2015年已下降到10%；英国降至12%；作为制造业强国的德国，工业就业人口高居现代化国家之首，达到21%。作为世界上工业体系最健全的中国一些地区也在发生类似的变化，比如七普和六普相比，广州市制造业岗位从38%降低到20%，成都市从31%降低到28%。在我们特别强调以实体经济为支撑的现代化产业体系建设和稳就业的大形势下，更需要清醒地看到，从中低端制造业转向中高端制造业，需要向日本德国学习，营造高度重视制造业的生态氛围、特有的支持独角兽或者隐形冠军企业发展的区域金融体制、双元职业教育体系以及劳资共商共治的合作机制。

这四个方面是有机统一的整体，不能分开。寄希望于吸收其中一项特点，而不顾及其他方面，都会导致扭曲的政策效果，这是塑造中高端制造业岗位的“牛鼻子”所在。

在服务业就业人口变化方面，以“纽约、伦敦、巴黎和东京”为代表的世界级城市主导的都市圈和城市群，呈现了以“科技、金融及专业化服务等高端生产性服务业”就业人口和以“保姆、清洁、门卫和餐饮服务等基础性服务业”就业人口双快速持续增长，可以说服务业就业人口才是这些地区过去20年~30年人口就业快速增长的主体。在我国现代化城市治理体系的构建中，对这两部分服务业人口存在一定的认知偏差。“高端”人才对应于高端生产性服务业人口，而“低端”人口对应于基础性服务业人口，对于“高端”与“低端”人口是我国城市化进程中需要重点认知的关键问题。

从产业来看，消费型乃至基础性服务业和生产型服务业的关系是相辅相成的，产业发展缘自于市场的发达，发达的市场则意味着有高层次的消费需求，而这些需求往往来自从事高端服务业的人群，这些人群不但产生消费需求，还为基础性服务业的发展提供人才智慧，同时也提高基础性服务业的职业能力和收入保障，形成闭环。

此外，对于从事中高端服务业的人群，他们的成就很多时候并不只取决于工作的八小时之内，而在八小时之外。对他们来说：闲暇出智慧，自由出智慧，这才是城市作为经济引擎和创新之源的所在。从城市发展过程中，“高端”产业的发展和“高端”人口的使用，不仅不会打压“低端”产业，反而会内生出对“低端”就业的旺盛需求。如同一个生机勃勃的鱼塘，有层次不同的鱼混养，上层鱼吃浮游生物，中层鱼吃水藻，下层鱼吃上中层的粪便，各层鱼因各得其所而相安无事。这种结构能很好地保持水体的净化作用，水塘就会产生自洁能力。一个“充满活力、烟火气满满”的大城市应该是海纳百川的城市。

需要强调的是，服务业才是解决就业的关键所在，同等重视高端生产性和基础性服务业人口的发展，才是实现中国式现代化与共同富裕的关键抓手，也是稳就业的主战场。

“城和乡”的新认知

乡村振兴的基本规律是把乡村做小，把城市做大，城市是乡村振兴的动力，路径在于城乡融合。

欧洲特别是西欧国家在城市化、工业化和乡村振兴、城乡融合方面走出了一条值得我们关注的道路。瑞士苏黎世乡村振兴道路是，设计一个高效便捷的交通系统，从而实现乡镇区域和中心城区服务与文化区域的高效连接，并且是改善贫困地区状况和提升乡村振兴整体生产率最简单、最便宜的方式。

苏黎世经验背后的深层逻辑是：（1）通过城市更新行动，在城市中心区发展出乡村振兴所需要的高端生产性服务业乃至文化产业；（2）通过高效的交通系统建设，把乡村振兴地区和城市中心区建立高效的连接；（3）通过乡村振兴行动将乡村经济空间做好，使“城和乡”双向社会经济文化要素自由流动和支撑。这三项工作之间相辅相成，互相成就。

城市作为乡村振兴的引擎和动力，是乡村振兴和城乡融合的本。在“城和乡”的关系方面，需要从封闭和对立，走向开放和协作，城乡融合的关键是一二三产业深度融合。在“城和乡”空间协同方面，关键是尽快推动以土地为代表的经济要素流动改革。按照“把城做大，把乡做小，城市才是创造GDP的地方”的新认知，持续深化城乡融合建设，纵深推进农村产权制度和要素市场化配置改革，通过现代化的基础设施将城市的高端需求和乡村高效连接起来，带动乡村地区发展，并且产生新的消费空间。

“住和行”的新认知

都市圈一体化的根本是长距离 高效率的出行。

在传统城市的认知中，通常在“职住平衡”的目标下诉求城市的“小而美”，希望城市通勤距离短，比如国内超大城市的通勤距离通常在10公里左右，北京最高，平均通勤距离达到了11.7公里，平均通勤时间为47分钟。

英国最新的国家调查表明，伦敦1972年人均出行时耗为58分钟，日均出行距离为19.7公里；到2019年，人均出行时耗为60.8分钟，较1972年仅增长了不足4.6%，但日均出行距离达到了28.7公里，较1972年增长了45.7%。东京都市圈的通勤半径从1978年的30公里扩展到2018年的50公里，时间从41分钟扩展到了47分钟。英国经济学家辛普森研究证明，高技能劳动力通常会在更大范围内寻找与自己相匹配的就业岗位，虽然这会带来更长距离的通勤和时间，但回报是更高的工资水平。

《智慧社会》一书针对现代城市发展态势作出了进一步阐述，那就是随着数字经济社会的到来，城市由商品交换主导转向思想交流主导，一个城市创新的效率和能力、经济发展的程度、创新创意的业态发展，主要取决于创业创新者在这个城市里可以探索的距离和频率；并且也反面论证这一点，那就是以北京为例，北京事实上被分割成了很多“小城市”，这影响了北京在创新经济方面的发展。所以在城市群和都市圈的现代化进程中，出行距离不是问题，如何提高出行效率、减少出行时间、构建好长距离 高效率的交通出行服务体系，才是都市圈和城市群一体化的关键所在。

谈“行”就不能离开“住”，居住问题最根本在于用地，特别需要解决好城乡居住用地使用的新认知。

全国国土空间“三调”已经公布数据，首先是城乡建设用地，乡村建设用地占比过高，乡村人口持续减少，乡村建设用地持续增加，全国农村人口占总人口刚刚过1/3，但村庄用地占到了城乡建设用地的2/3；农村人口大量转移到城镇，农村建设用地不减反增。

2020年，全国乡村常住人口5.10亿人，比2010年减少了1.64亿人。但从2009年到2019年，村庄用地面积净增加346万公顷以上，增幅达到18.8%，占同一时期全国建设用地净增加面积的40%以上。村庄用地不仅基数大，而且成为新增建设用地第一大户。显然，就居住用地而言，真正的浪费在乡村，而不是在城市。

然后看城市，关键是工业用地和居住用地的配置关系。2017年，中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。纽约、伦敦、巴黎、东京这些城市，居住用地占整个城市建设用地通常都是50%以上。我国主要大城市居住用地占城市建设用地比例鲜有超过30%，深圳最近提出了提高居住用地占建设用地的比例，北京明确了到2035年提高到39%~40%的目标。

中财办原副主任杨伟民强调，城市居住用地的严重失衡是导致职住不平衡的重要原因之一，职住失衡才是交通拥堵的根本原因，因而解决交通拥堵等大城市病的治本之策是调整空间结构，促进职住平衡。

所以就大城市、都市圈和城市群来说，以通勤距离代表的“行”不是大了，是不够大；以居住用地代表的“住”不是多了，是少了。应该从国家如何构建现代经济体系的角度来思考，以多层次轨道所代表的现代化高效率出行服务和高品质居住空间在都市圈和城市群的重新配置，探索轨道上的都市圈和城市群的发展新逻辑，把以优质中小学教育和医院为代表的公共服务业、以市域市郊铁路为代表的区域轨道交通建设和高品质生态环境治理作为外围新城新区的发展杠杆与投资机遇。

把优质的公共服务搞好了，把高效率的长距离交通出行服务建好了，就抓住了“产业资本跟着人才走，人才跟着公共服务走，哪里更宜居，知识分子就选择在哪里居住，知识分子选择在哪里居住，人类的智慧就在哪里集聚”这一数字经济时代城市化的底层逻辑。比如深莞之间松山湖与华为，广佛之间北滘的格力等新业态就自发而生。

按照“住和行”关系的新认知，高品质居住的用地提供主要在外围的新城新区，新城新区要持续推进现代化交通基础设施TOD与公共服务。随着外围新城新区业态的发展丰富完善，将从根本上将“单向交通”转变为“双向交通”，这也是治理大城市病、提高交通基础设施运营效率的“妙招” 。

这也就真正建设起来了轨道上的都市圈和城市群，也会促进在都市圈和城市群层面集聚优质创新要素，从更大空间配置上创新资源，充分发挥创新要素集聚和辐射效应。

“政府和市场关系”的新认知

无论是现代化经济体系建设还是一二三产深度融合，区域协同还是城乡融合，都市圈和城市群发展，还是在推进各项改革的关联性、系统性、整体性、协同性方面，都需要从单打独斗到深度合作协作，都需要回到“从分到合”。那么政府怎么做？市场和企业怎么干？

目前政府协作之间的“一亩三分地”是客观存在的。

对于企业和市场发展来说，比如一家有国际影响力的企业，他不能只考虑给所在城市这“一亩三分地”提供好的产品和服务，还要给全国提供服务，乃至给全球提供更好的服务。今天企业和产业大量的创新都来自跨界，来自对既有规则的颠覆。企业家在寻找区域协同、产业协作中各种产业、产品、服务之间的痛点、断裂带，建立新的连接、新的协同，从而实现产品和服务的创新，这才是创新的起源。

对政府来说，恪守市场经济原理，在现代化进程和城市发展过程中因势利导地提供市场经济所需的公共服务与社会管理，有所为有所不为，才是破局“一亩三分地”，实现“从分到合”的基本逻辑。解决好新认知，需要各级政府各个部门强化自我革新的意识，突破思维惯性。

探索中国式现代化和城市化在新发展阶段的新发展逻辑，需要解决好“业和人”“城和乡”“住和行”“政府和市场”这四组关系的新认知。因为认知的边界，就是人生的边界，一个人一生的成长，就是认知的持续提升，财富也是对认知的标定，人如此，城市也是如此。

未来具备全球影响力的城市是靠思想而不是实物繁荣起来的，而使它获得成功的是从面对面接触和人际网路中产生的创业精神。将人的大脑与其他大脑集中在一起，激发思想、艺术和社会变革，人才能演化为一个完全的城市化物种。这才是实现中国式现代化最重要的创新生态，也是未来我国城市化最大的发展空间。

（作者系中国城市中心总工程师，浙江省城市治理研究中心客座研究员，获作者授权转载自“区域前沿观察”微信公众号）