隐性债务化解或有新举措，再融资债券置换预期升温

中国地方政府债务风险总体安全可控，不过局部一些地方政府债务风险较高，尤其是隐性债务还本付息压力较大，引起市场担忧。

为了缓释隐性债务风险，近期部分专家呼吁继续采用地方政府再融资债券置换部分符合条件的存量隐性债务。此前6月16日的国务院常务会议在研究推动经济持续回升向好的一批政策措施中，就包括防范化解重点领域风险方面。叠加今年以来一些地方政府声称要争取县级隐性债务化解试点政策，使得地方发债置换隐性债务预期升温。

多位财税专家告诉第一财经，允许部分地方发行再融资债券来置换部分符合条件的隐性债务，可通过拉长期限降低利息负担，在短期内缓解地方偿债压力，但这一额度不可能是大规模的，且有相应约束条件，中长期看真正化解地方债风险，仍靠经济持续增长，并厘清政府与市场关系，推动财税等体制机制改革，建立长效监管制度，真正清除隐性债务形成的土壤环境。

当前地方政府债务风险，主要集中在隐性债务上。隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而债务举借主体绝大多数都是地方政府融资平台公司（也被称为城投）。

由于前期地方政府隐性债务增长过快，规模过大，风险较大。自2017年以来中央强化隐性债务监管，不少地方出台化债方案。目前官方尚未披露全国隐性债务规模。财政部去年公开表示，当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控。其中广东、北京等财政强省已经率先实现了全域无隐性债务。

不过对一些债务负担重、财政实力相对较弱的地方来说，当前化解隐性债务工作面临较大挑战。而今年以来，个别地方公开发声靠自身偿债困难及个别城投偿债困难，也折射出地方财政困难的当下，一些市县偿债能力弱、债务风险较高，引起市场关注。

化解隐性债务风险方法较多，比如直接安排财政资金偿还，出让政府股权及经营性国有资产权益偿还等。但受疫情冲击叠加房地产市场调整，地方财政收入受到较大冲击，通过借新还旧、展期等方式偿债，以时间换空间，也成为当下一种重要途径，其中就有通过发行地方政府债券来置换存量债务。

债务置换并不新鲜。根据机构梳理，经过2014年地方债审计后，为了置换非政府债券形式的地方政府债务，中国2015年至2019年发行了约12.36万亿元置换债券。为了缓解地方政府债务风险，2020年至2022年6月总计发行约1.1万亿元特殊再融资债券，来置换存量隐性债务。广东等地正是借助发行再融资债券置换隐性债务等方法，实现隐性债务清零。

不过2022年6月份至今，中国尚未发行置换隐性债务的特殊再融资债券。在当前一些地方隐性债务偿债压力较大且财政收入并未大幅改善现状下，再次通过特殊再融资债券缓释债务风险预期明显升温。

一些地方甚至明确抢抓新一轮隐性债务化解试点契机。比如，青海省预算报告称，今年积极争取县级化债试点，多渠道、多手段盘活资金资产，重点化解“非标”债务风险，全力完成年度隐性债务化解任务，确保政府债务风险安全可控等。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，当前地方隐性债务规模较大，要化解必须通过各种途径，也包括发行再融资债券来置换存量隐性债务。不过由于当前地方发债空间有限，不可能完全通过置换来全部解决存量隐性债务，可能主要针对一些债务负担重、偿债压力大的地方，通过这种方式来缓释风险，但并不能根本上解决问题。

为了防范地方政府债务风险，目前中国采取地方债限额管理，即给地方举债设立“天花板”。而发行再融资债券置换隐性债务，将受这一“天花板”限制。

财政部数据显示，2022年全国地方政府债务限额约为37.65万亿元，实际当年底债务余额35.06万亿元。这意味着去年底地方法定举债空间距离上限大概有2.6万亿元空间。这一金额也被一些分析人士视为债务置换空间上限。

上海财经大学教授郑春荣对第一财经分析，今年推出大规模隐性债务置换的可能性较小。2015年启动的大规模债务置换是新预算法执行的必然举措，目的是将此前经审计后的属于政府债务的显性化，而目前新预算法实施多年，再次推出大规模置换没有法律依据，也没有客观必要。

“2015年启动的债务置换是合法的，且在协商下完成的。而目前如果还有隐性债务，首先是认定违规举债行为，然后对责任人及其机构的处罚。我们看到在贵州遵义道桥化债方案中，要求金融机构对债务进行展期处理，这也说明金融机构在违规举债中也有过错，并需要承担相应的化解债务的成本。”郑春荣说。

他认为，2015年启动的大规模债务置换，利率大约降低一半。目前市场利率比较低，置换债务后对偿债成本改善效果并不明显。“总的来看，经过长期的债务监管，地方债务的风险是局部的。因此置换债券的发行可能也是少量的。”

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，当前市场对各地城投债务等隐性债务集中的领域高度关注，部分风险有所加大，主要是缘于当前宏观经济总需求不足、微观主体信心不足，尤其是房地产市场的低迷引发了土地出让收入负增长，这导致地方政府可支配财力的扩张有限。对地方政府而言，房地产的下行限制了地方政府财政作为的空间，包括基建投资、偿还债务等。

他表示，在这样的背景下，稳增长、防风险的重要性就更加凸显。中央在严肃财经纪律的同时加大对地方政府的支持有利于防范化解财政金融风险，避免区域性风险演化为系统性风险。从方式来说，可能通过发行再融资债券来置换，也可能是加大转移支付力度实现。如果是前者，有利于将隐性债务显性化，同时很可能拉长债务周期、降低债务成本，这都能够缓解地方债务压力，降低风险；但同时还要进一步严肃财经纪律、实施问责。