一整年的财政观察：“中央出手适度支持”稳定了社会预期

2022年此时，我还在多方采访来预判2023年财政政策和财政收支形势。那时各项封控措施刚结束不久，大家都艰难地熬过来了。我想2023年经济应该不错，财政收入也自然恢复了，地方财政不会像2022年那么困难。

可当时跟一位基层财政局长聊过后，我没那么乐观了。因为国内外复杂形势下，经济增长仍有很多不确定性，叠加减税降费等因素，税收恐怕难有大涨。而疫情三年地方可以盘活的资产资源少了很多，非税收入大涨也难。更难的是，在楼市低迷下，地方依赖的卖地收入在2024年能否稳住不跌非常难。地方财政收支矛盾依然很突出。

此时再回头看即将过去的2023年，确是如此。

收支矛盾有增无减

从财政部公开的数据来看，由于今年以来卖地收入大降等因素拖累，全国前11个月广义财政（即一般公共预算和政府性基金预算）收入约25.2万亿元，同比增长仅2.4%。由于去年大规模增值税留抵退税等扰乱了数据对比，所以（2022年和2023年）通过两年平均增速可以更好看清收入增速情况，这两年的平均增速约为-3%。

收入增长乏力，但民生、债务等刚性支出有增无减，收支矛盾依然突出。今年4月份我参加的一场座谈会上，几位地方财政局长都反映当前地方财政收支矛盾比较大，尤其是近些年养老支出逐年攀升压力很大。

今年以来的不少热点事件中，背后也折射出一些地方财政困难。比如，河北保定等地部分公交停运事件、天津公交拖欠薪资事件。

而为了缓解财政收支矛盾，我们也看到近些年不少地方非税收入保持较快增长，这主要是地方盘活存量资产资源，比如济南城投出售部分公务员小区房源。地方政府继续“过紧日子”，减少非刚性非急需支出、控制财政供养人员等。一些地方罚没收入快速增长也引起社会关注，比如河北承德一位程序员被没收百万“海外违法所得”事件。

国务院2023年10月再出手整治乱罚款，包括取消33个罚款事项，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为。

回望2023年，化解地方政府债务风险问题显然绕不过去。在一些地方财政收支矛盾较大背景下，地方政府债务尤其是隐性债务化解面临较大挑战，一些地方政府投融资平台公司（下称“地方城投”）流动性出现问题，展期降息成为化债的应急之策。

比如，2022年底贵州遵义道桥建设（集团）有限公司跟银行达成债务重组协议，将约156亿元银行贷款展期至20年，利率降至3%~4.5%一年，且前十年仅付息不还本，后十年分期还本。

这一事件引起投资人广泛关注，大家热议它是否会被复制推广。“这其实是一个无可奈何的做法，不这样可能就违约，只能以时间来换空间，靠发展来解决债务问题。”一位专家跟我说。

而今年4月贵州省人民政府发展研究中心的一篇调研报告提及，一些地方受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决。这引起大家对债务问题的关注，叠加5月昆明部分城投到期债务兑付困难传言事件、武汉等地财政催收借款事件等，地方债风险问题探讨变得格外火热。

中国地方政府债务风险总体安全可控，但由于债务分布不均，一些地方确实碰到还本付息困难问题。为了避免风险蔓延，7月份中央提出制定一揽子化解地方债务风险方案，此后可以看到，10月之后不到一个月时间，超1万亿元特殊再融资债券发行，用来置换部分存量隐性债务，通过展期降息来缓释风险。而央行等推动金融机构也积极与地方城投协商，通过展期、借新还旧等方式来化解存量债务风险。央行甚至表态，必要时将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。

我跟多位地方债专家交流时，他们总体觉得，在意识到一些地方确实靠自身难以化债后，中央出手适度支持地方化债，这是较之前一个非常明显的变化。从效果看，财政金融合力化债确实短期内缓释地方债务风险，地方债务风险没有演化为金融风险和社会风险，这稳定了社会预期。

在疫后经济曲折式复苏之下，在部分地方财政仍比较困难背景下，今年积极财政政策在年底前有了罕见调整。

今年初市场普遍预计财政赤字率会再次突破3%，但最终被定在3%，这低于市场预期。不过10月份经全国人大常委会批准，中央财政决定增发1万亿元国债，用于支持地方救灾防灾。由于中央也罕见调整预算，将年初赤字率由3%提高到约3.8%，这创下历史新高。

财政部原部长楼继伟最近说，1998年中国曾在年中调整预算，扩大赤字。而本次是25年来第一次，说明中央认识到形势是严峻的。

目前1万亿元国债资金正逐步下达到相关项目，以尽快形成实物工作量，补短板的同时也推动经济向好。

2024年财政担子依然不轻

我感觉，在当前经济形势下，大家对经济恢复越来越关注财政政策，财政身上稳增长担子越来越重。这也使得明年财政政策走向变得格外受关注。

不久前结束的全国财政工作会议，明确了2024年要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策，适度加力、提质增效。

我在跟一位地方财政人士交流中，他提出疑问：这个财政“适度加力”究竟是之前力度大，明年力度要适当减点，还是在之前基础上再适当增加些力度？

这个问题的答案得在明年全国两会中的中央与地方预算报告中揭晓。不过财政部最近在解释“适度加力”，是指保持适当支出强度，释放积极信号；合理安排政府投资规模，发挥好带动放大效应；加大均衡性转移支付力度，兜牢基层“三保”底线；优化调整税费政策，提高精准性和针对性。

从这些表述中，在跟一些专家交流后，大家普遍认为明年全国一般公共预算支出规模肯定不会低于今年（预算数约28万亿元），而维持这个支出强度需要以税收收入为主的一般公共预算收入支撑，预计这一收入增速跟经济增速相匹配。

那么想要维持高于去年的支出强度，显然离不开债务资金支持，这又关系到财政赤字率和财政赤字规模设定。目前来看大家普遍预计赤字率将突破3%。比如楼继伟建议，明年赤字率最好维持在3.8%左右。

除了全国一般公共预算支出外，以卖地收入为主的政府性基金收入也是大家关注广义财政支出强度的另一个层面。而这又跟房地产形势密切相关，明年中国继续稳定房地产市场，优化房地产政策，政策层面来说对于卖地收入止跌是利好，但实际效果如何仍有待观察。

除了政府性基金收入外，以新增专项债券为主的收入也是保持政府性基金支出的一大关键。专项债已经成为当前稳投资稳增长的一大重要资金来源。

目前跟专家们交流下来，大家觉得为了保持合理投资强度，预计明年新增专项债规模大概在4万亿元左右，较今年3.8万亿元有小幅增长。

化解地方政府债务风险仍然是明年财政工作的一大重点。上述全国财政工作会议要求明年严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。

毕竟，从今年下半年开始，一揽子化债方案才逐步落地，这显然是一项长期工作，巨额存量隐性债务非一朝一夕能化完，像特殊再融资债券等展期降息手段，也只是将风险后延，最终需要靠发展来逐步解决问题。

我在跟一些地方债专家们交流后觉得，地方债务问题极其复杂，过去这些年“边化债边新增”的情况需要彻底扭转，而这背后显然需要建立防范化解地方债务风险长效机制，以及建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。而这些机制的建立跟全面深化改革又密不可分，比如深化财税改革。

不久前中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革。这恰好是在1994年分税制改革实施30年后，当前新的经济社会形势下，部分地方财政收支矛盾比较突出、一些地方债务问题等大背景下提出的。

财税是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。在全面深化改革中，财税改革一直是排头兵。

新一轮财税体制究竟怎么改？全国财政工作会议提出了三大重点，分别是健全现代预算制度、优化税制结构、完善财政转移支付体系。明年这些方面或有新的改革举措出台，让我们拭目以待。