基本养老服务体系向“普惠”转型：照护服务占7项，难堵点如何解

我国基本养老服务体系建设正在加速推进。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（下称《意见》），进一步明确了基本养老服务的事项，并为其实施路径提供顶层制度设计参考。

基本养老服务，是指由国家直接提供或者通过一定方式引导相关主体向老年人提供旨在实现老有所养、老有所依所必需的基础性、普惠性、兜底性服务。而从《意见》附件所公布的国家基本养老服务清单（下称“清单”）来看，其针对12类对象，涵盖16个服务项目，其中7个为照护服务，且占整体比重超四成，其余则包括物质帮助、关爱服务等。

“《意见》的印发，预示着我国养老服务体系将朝向普惠型的方向迅速发展。”北京师范大学中国公益研究院院长、民政部原救灾救济司司长王振耀告诉第一财经，推进基本养老服务体系建设是一项重大民生工程，清单则让多数省份对于“重点要保什么”“保到什么程度”做到心中有底，“现阶段，养老服务事业需要更多自下而上的互动，比如在社区治理体系上可以进一步完善，让老年人群以多种形式参与进来，但这往往也是最难的。”

“照护服务”是抓手

国家统计局数据显示，截至2022年底，全国60周岁及以上老年人超过2.8亿，占全国总人口19.8%，其中65周岁及以上老年人达2.1亿，占全国总人口14.9%，人口老龄化形势严峻。

与此同时，老年人高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、综合补贴分别惠及3330.2万、546.1万、97.1万、67.2万老年人。全国有各类养老机构和设施38.1万个，其中养老机构4万个、社区养老服务机构和设施34.1万个，床位822.3万张。

根据清单，相关照护服务包括：为65周岁及以上老年人提供能力综合评估；符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训等可给予一定补贴；分散或集中供养的特困老年人，由县级民政部门提供基本生活条件、疾病治疗照料等。

王振耀表示，以照护服务内容为基础，家庭支持体系需逐步覆盖所有失能、半失能老年人，这样才便于建设普惠型的社会服务制度，既然已经对所有65岁老年人进行了能力综合评估，如果只给城乡低保家庭提供护理补贴，可能会造成新的矛盾（问题），需要在落地时有细化措施。

“此外，长护险的建立也是其中重点，但这首先在于收费制度的建立，其次是要与承担养老照护服务的各级民政部门建立起互通机制，相关服务机制才能进一步顺畅运行。”王振耀补充说。

照护服务落实的核心抓手是什么？长三角区域养老服务促进中心理事长冯建光对记者分析，近年来，各层面关于养老领域的支持政策确实不少，但不同的服务主体抓手不尽相同。

因此，第一，从不同主体上，我们需要接下来考虑：直接提供照护服务的政府机构应如何运用好行政手段和目标考核；国企单位参与基本养老事业要如何建立相配套的激励机制；市场化主体如何用政策、税收、资金、技术等方式激发参与积极性，一旦在提供服务过程中产生风险又该给予怎样的支持等，这些都需要进一步的实施与落地路径来探索。

第二，照护服务的核心是人员，为此，如何做到招得进、留得住，还需要建立起科学、有效的人才培训体系和职业晋升发展体系，来形成专业技术能力硬，并且有职业归属感的服务队伍。

第三，统筹合作很关键。冯建光表示，“服务找人”是多年来的难点、堵点，比如，在服务对象排摸普查方面，如何调动社区基层服务人员的力量，结合科技手段来形成服务需求的个性化标签，实现服务和供给之间的精准匹配，才能最终实现照护服务从“人找服务”到“服务找人”的根本转变。

难点、堵点如何解

“此次《意见》为构建专业化经营的照护服务体系，提供了一定的发展契机。”南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任、金融学院养老与健康保障研究所所长朱铭来告诉记者，“长护险”在一些地方试点，凸显出了类似问题，即“有资金、没服务”，也就是说，如果最终以补贴、津贴的形式给到个人或子女，就相当于现金支付，“这实际上不是根本目的和重点”。

朱铭来说，重点还是在于要形成一支服务队伍。在基层，一方面需要在当地政府加大对于乡镇两级护理人员培训补助的力度，培训人员以50岁左右的人群为主；另一方面，乡镇也可以利用集体经济建立起一些护理院等社会项目，为重度失能老人提供一定的照护载体。

在城市，则可以充分发挥社会和资本力量来加大这一领域的投入，并给予一定税收优惠等，目前，以天津为例，已经形成了一批初具规模的居家上门照护服务机构，约有200家；但这些机构场地过于分散，不便于管理，且缺乏统一的行业质量标准。未来，连锁型、规模化的机构或将能成为主要服务提供者。

作为基本养老服务保障机制的重点，《意见》的一大重点工作，就是“推动建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度”。如何撬动现有的长护险、养老保险等进一步为照护服务发挥作用？

为此，冯建光解读，长护险是应对人口老龄化最关键的保险支付体系，没有长护险，基本养老服务就会变成无本之木，“照护服务是长护险的核心内容，但从长护险试点经验来看，其在筹资、评估、服务内容、监管角度等方面都需要持续完善”。

如何完善？冯建光进一步称，从服务角度而言，除了清单中的基础养老照护服务，其他如人文环境、康复辅具、心理诉求、中医适宜技术等解决老年人实际需求的服务，也都需要各地方参照当地经济社会发展状况，来建立起科学、持续的筹资体系、评估体系等，从而最终实现照护服务的标准化、均等化供给。

从监管角度而言，需要解决的是长护险服务中“做没做、做什么、好不好，安全与否”的问题。目前，依托科技手段的监管方案也有不少尝试，这对形成科学有效的监管体系、实现照护服务经营方的盈利、满足老年人在照护服务上的受益等都有非常大的作用。

相关险种的设计执行也需要第三方参与。“长护险试点计划是否有扩面，最主要还要看是否有配套资金来支持。长护险要做的可持续发展，还是需要设计成除了医保之外的第二个险种，比如从工资中抽取一个极小比例作为长护险的保费，都是可以探索的模式。”一位资深商业保险领域管理人士告诉记者。