经济总量逼近10万亿的山东，财政债务形势如何｜地方预算观察

编者按：

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是宏观调控重要手段，又与老百姓利益息息相关。中国政府一年预算收支高达四五十万亿元，其中又主要集中于地方政府。近期部分省份公开了当地2024年预算执行情况和2025年预算草案报告，第一财经据此陆续推出地方预算观察系列报道，帮助读者更好地了解各省份去年财政收支、债务状况，以及今年收支预算安排。

系列稿件：

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山东经济稳步增长，经济总量逼近10万亿元，财政收入也实现稳步增长。

近期，山东省财政厅公开《关于山东省2024年预算执行情况与2025年预算草案的报告》（下称“山东预算报告”），山东去年一般公共预算收入实现小幅增长，但受房地产市场调整影响，政府性基金收入略有下滑。今年当地预计一般公共预算收入增长3%，政府性基金收入止跌。

财政大省山东去年财政账本究竟有何特点？今年收支形势如何？

剖析山东财政账本

山东作为工业大省和农业大省，产业竞争力较强，经济稳步增长，经济总量连续30余年稳居全国第三（仅次于广东、江苏），是名副其实的经济大省。

根据山东省统计局数据，2024年山东生产总值为98566亿元，按不变价格计算，同比增长5.7%。去年山东经济增速略高于全国经济增速，工业、投资、消费等主要指标均高于全国平均水平。

经济稳步增长，也给当地财政收入奠定基础。

山东预算报告数据显示，2024年山东省一般公共预算收入7711.5亿元，比上年增长3.3%。这一增速高于全国地方一般公共预算收入平均增速（1.7%），也基本实现当地年初预算目标。

山东去年一般公共预算收入规模位居全国第五，财政实力强。不过与全国多数地方相似，山东去年一般公共预算收入中，税收收入小幅下滑，而非税收入保持两位数较高增速。

根据山东预算报告等数据，2024年山东税收收入约5040亿元，同比下降3.6%，这与全国税收降幅基本一致。其中第一大税种增值税收入受减税等影响，同比下降7.4%；第二大税种企业所得税收入与上一年基本持平；受房地产市场低迷等影响，土地增值税、契税收入出现两位数降幅，而受个税减税翘尾因素等影响，个人所得税同比下降10%。

当税收收入不及预期，山东也与多数省份一样，通过加大盘活存量资产资源等增加非税收入。

山东预算报告等数据显示，2024年山东非税收入约2672亿元，同比增长19.5%，低于全国非税收入增速（25.4%）。其中占非税收入半壁江山的国有资源（资产）有偿使用收入同比增长39.3%，这主要是各级加大非经营性国有资产处置力度，收入相应增加。

目前衡量财政收入质量一大关键指标，是看税收收入占一般公共预算收入比重，这一比值越高，当地收入质量越高。而一般公共预算收入占一般公共预算支出比重则被视为财政自给率。

根据山东预算报告等数据，2024年山东税收收入占一般公共预算收入比重约65%，与前些年相比，当地财政收入质量有所降低。2024年山东一般公共预算收入占一般公共预算支出比重约59%，财政自给率略微低于上一年，不过好于全国地方平均水平（约49%）。

除了一般公共预算收入外，以卖地收入为主的政府性基金收入也是地方重要财源，尤其山东这一收入规模位居全国前列。山东对“土地财政”依赖度较高，但近些年受房地产市场调整影响，土地交易量大幅减少，卖地收入明显下滑，一定程度上影响了当地可用财力。不过去年当地卖地收入降幅明显缩窄。

根据山东预算报告等数据，2024年全省政府性基金预算收入约4832亿元，比上年下降1.9%。其中，国有土地使用权出让收入约3973亿元，同比下降4.4%，这一降幅低于全国地方平均降幅（-16%），较山东2023年这一收入降幅（-23%）也明显缩窄。不过2024年山东政府性基金收入规模仅为2021年这一收入峰值（近8000亿元）的六成。

为了弥补减收压力，包括山东在内的不少地方增加举债，将资金投向重大项目建设或偿还债务，以稳投资稳经济、防风险。

根据山东预算报告等数据，2024年山东共发行地方政府债券约7467亿元，同比增长约18%。其中，新增债券5552亿元，再融资债券约1915亿元。截至2024年底，山东省地方政府债务余额约32811亿元，未突破地方政府债务限额（约35721亿元），债务风险总体安全可控。

在各类收入支撑下，去年山东财政支出保持一定力度，助力当地经济回稳向好。山东财政资金重点用于支持民生、科技创新、产业转型升级等重大战略任务。

山东预算报告数据显示，2024年山东一般公共预算支出约13077亿元，同比增长3.9%。其中民生支出突破万亿，达到10368亿元，占一般公共预算支出的79.3%。2024年山东政府性基金预算支出约9240亿元，同比增长12.3%。全省社会保险基金预算支出约7027亿元，同比增长6.4%。

山东财政资金坚持保重点、办大事，突出保障重大战略。比如山东整体产业结构偏重，石化、钢铁等行业面临着结构转型升级下的落后产能淘汰压力以及节能环保压力。为此山东财政全面落实支持绿色低碳高质量发展先行区，2024年落实资金1200多亿元推动先行区建设。

去年山东财政收支平稳运行，但山东预算报告也指出存在一些问题及挑战。比如各级财政收支矛盾仍较突出，基层财政运行面临较大压力等。

今年收支矛盾仍较突出

2025年中国经济基础稳、优势多、韧性强，但也面临有效需求不足，部分企业生产经营较为困难，外部环境更为复杂等困难、挑战。在衡量各类因素后，山东省政府工作报告预计，2025年地区生产总值增长5%以上，这和多数省份预期增速相近。

山东预算报告预判今年财政收支形势时称，2025年全省财政收支矛盾仍较突出，财政紧平衡特征更加明显。

根据山东省今年主要经济预期指标，综合考虑各项收支增减因素，山东预算报告预计，今年全省一般公共预算收入安排7940亿元，比上年增长3%。其中税收收入预计为5235亿元，同比增长3.9%。

山东省政府工作报告提出，今年着力促进房地产市场健康发展。有效统筹去库存与优供给，出台购房补贴奖励政策，盘活存量闲置土地，加快优质地块规划出让，建设更多高品质好小区、好房子。这有助于当地房地产市场止跌回稳。

山东预算报告预计，2025年，全省政府性基金预算收入安排4830亿元，与上年持平。其中土地出让收入预计与去年持平。

在收入增长承压之下，山东优化财政支出结构，落实政府过紧日子要求，从严控制一般性支出，腾出资金用于保民生、防风险、促发展。

根据山东预算报告，预计今年全省一般公共预算支出安排13340亿元，增长2%。其中加大基本民生投入力度，确保全省民生支出占比稳定在80%左右。比如支持适当提高退休人员基本养老金水平，提高城乡居民基础养老金和城乡居民医保财政补助标准等。

山东预算报告数据显示，今年全省政府性基金预算支出安排8685亿元（含专项债券支出），下降6%。全省社会保险基金预算支出安排约7510亿元，增长6.9%。

在债务方面，山东预算报告要求加强全口径地方债务监测，管好用好存量隐性债务置换债券资金，硬化政府支出事项和政府投资项目预算约束，把不新增隐性债务作为“铁的纪律”，牢牢守住不发生系统性风险的底线。