李旭红：财政支出与收入双向发力，推动绿色发展丨天竺语税

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。进一步深化生态文明体制改革将有助于我国实现绿色发展。绿色财政在助力于绿色发展方面扮演关键角色，包括绿色财政收入、绿色财政支出、绿色转移支付、绿色政府采购和绿色财政管理等方面，旨在通过财政资金的收入及支出双向发力，引导资金流向绿色产业及传统产业的转型升级，促进科技创新及节能减排，从而优化经济及产业结构，促进绿色可持续发展。

财政支出——精准发力，提升效益

在推进我国绿色发展的进程中，绿色财政支出发挥着重要的作用。当前，我国通过在浙江等省份先行先试的绿色财政改革实践，取得了积极的成效，形成了良好的示范效应。今后，省级以下的财政体制还需进一步深化改革，通过财政工具的有效衔接，充分利用好财政资金，让财政资金产生最大的效益，助力企业发展以及绿色化转型，进而实现绿色发展的目标。具体可以从以下三方面着手。

第一，积极探索及创新横向的跨区域生态补偿机制，促进区域绿色协调发展。要加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度。充分考虑到地方政府之间在经济发展水平和生态环境改善需求上存在的差异，应减轻纵向补偿的财政压力，积极探索及创新横向的跨区域生态补偿机制，提升财政资金的使用效率，并且符合“谁受益谁承担”的基本原则。

首先，各地方政府需要结合地方资源禀赋与产业优势，制定与采取相应的资金安排方案。其次，进一步明确各级政府的事权与支出责任，重点是生态环保领域的财政事权与支出责任；利益相关地区政府之间签订横向生态补偿协议，明确各方的权利和义务。再次，区域间建立高层次的协调机制，解决可能出现的区域间利益冲突，鼓励生态受益地区和保护地区之间的合作，共同推进生态保护项目。此外，长三角地区应综合考虑上游地区保护治理投入及下游地区经济状况等因素，制定科学的补偿标准。

第二，健全绿色财政支出引导机制，有效运用绿色补贴、绿色政府采购等有效财政工具，引导市场及消费者走向绿色投资及绿色消费。

首先，通过绿色补贴引导新兴节能产业及未来产业的加快投资布局，在促进节能减排绿色发展的同时，产生倍加红利效应，拉动绿色投资与绿色消费，促进经济的高质量发展。

其次，有效运用绿色采购等政策供给，促进新能源、新材料等技术开发，形成绿色供应链，助力我国企业在国内外两个市场均具有显著的产业竞争力。

此外，按照受益者付费的原则，促进有效运用市场化、多元化方式，提升绿色发展的质量及覆盖面，例如，逐步建立跨区域的碳排放权交易市场、排污权交易市场、水权交易市场，用“市场之手”推动节能减排，完善社会资本投入的市场化机制，引导生态受益者对生态保护者进行补偿。

第三，建立科学的预算监督和绩效评价体系是绿色财政健康运行的关键。

一方面，财政预算及监督体制的改革应适应绿色低碳发展目标，形成科学有效的预算编制和监督机制，否则会导致绿色财政资金使用效率偏低和财政支持的不可持续性。

另一方面，预算的绩效评估是一个持续的过程，它要求不断地审视和优化财政资源的分配与使用，财政体制的预算改革必须以绩效评价为基础，确保公共资金的使用能够达到预期目标和效果。

另外，要健全预算制度，深化零基预算改革。零基预算作为财政预算管理的一项重要措施，要求对所有预算支出从零开始评估，不受以往预算安排的约束，从而确保每一笔开支都经过严格的成本效益分析。通过科学的预算管理，能够确保财政资金被精准投放，最大限度发挥绿色财政资金的效益，推动经济的可持续发展。

财政收入——提质增效，凸显绿色

在推进财政收入改革的进程中，面临着促进经济结构转型升级、实现绿色可持续发展的重要任务。完善绿色财政收入体制，有助于保障绿色发展的资金来源，并有效发挥绿色财政收入的调节效应，促进绿色低碳发展和资源高效利用。

第一，推动绿色税制向绿色低碳税制转型，为绿色发展提供助力。整体上看，我国目前已逐步构建起以环境保护税为主体，以资源税为重点，以耕地占用税、城镇土地使用税、消费税等税种为辅助，并以其他税费优惠政策为补充的‘多税共治’‘多策组合’的绿色税收体系，在资源开采、生产、流通、排放等多环节发挥着抑制企业耗能与排污水平、鼓励企业节能减排的‘双向驱动’作用，为推动我国高质量发展提供保障。但是，目前我国的税制体系中缺少对于碳排放的征税，我国需进一步完善碳定价机制，进一步夯实绿色低碳税制对于促进绿色发展所发挥的积极作用。

第二，兼顾激励与约束双重效应，促进绿色发展。基于我国仍属于发展中国家的现实情况，完善激励与约束“双向调节”的绿色财政收入体系，将更有利于因地制宜地促进绿色发展。

首先，在增值税优惠政策方面，要鼓励能源企业技术转让，并对购买先进技术的一方给予税收优惠，将激励型税收政策作用于能源产业全产业链，全方位高效刺激能源技术创新。

其次，统筹地区经济发展状况，制定与地区要素禀赋及产业结构相适应的优惠政策和减免举措，将有利于适应西部地区的特点和发展需求。例如，加大对太阳能、风能等新兴清洁能源产业的税收优惠力度，鼓励东部积极开展绿色低碳技术创新，促进区域绿色低碳产业协调发展。

此外，要扩大低碳技术研发与应用的现行税收优惠，进一步促进绿色低碳技术的发展，例如采用税收减免、投资抵免、加速折旧、再投资退税等多种税收支出形式，在高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用各环节给予更加优惠的税收鼓励，降低低碳技术开发成本。

在约束方面，由于绿色税收在某种程度上会增加企业及个人的支出，能够产生减少污染及排放的抑制作用，因此，首先，应完善环境保护税的征税范围和收入用途，扩大资源税、消费税的征税范围，提高税率水平；将二氧化碳等温室气体排放纳入征税范围，并将征税收入用于促进节能和环保领域的投资和技术创新。其次，完善碳定价机制，综合考虑碳排放权交易与碳税制度的衔接性，选择适宜时机稳妥推进碳税制度的设置，并加强对于碳排放税收征管能力的建设，充分发挥绿色税制对碳排放的调控作用。

第三，建立完善生态系统碳汇交易体系，促进绿色发展。

一是完善碳汇交易市场体系顶层设计。在生态系统碳汇交易体系试点实践的基础上，进一步扩大发展范围，充分挖掘自然资源系统的碳汇功能。

二是有序推动自然资源领域碳汇有效供给。加快自然资源资产统一确权登记，完善森林、湿地、海洋等要素的权属信息，统筹地方生态系统碳汇项目开发，保障生态碳汇产品项目主体利益分配。

三是进一步完善提高农产品种植、植物生产销售的增值税和企业所得税税收优惠政策。在此基础上，逐步提高培育海洋生态系统碳汇能力的税收政策支持力度，可考虑适时开征污染税、垃圾税等，推进海洋生态系统保护修复，培育海洋生态系统碳汇能力。

四是研究探索碳汇交易的税收优惠政策，如允许企业在税前抵扣一定比例的认购碳汇支出，鼓励更多市场主体参与到碳汇市场交易中，促进碳汇市场发展，促进绿色发展。

第四，积极应对国外碳边境调节机制的挑战，保障我国企业绿色发展的稳步推进。从全球范围看，应对气候变化一直是国际关注的重点以及发展中国家面对的主要挑战之一。从2026年1月1日起，欧盟正式实施碳边境调节机制提案，将于2034年全面运行。发展中国家离不开与世界之间的贸易往来，只有积极应对，尽快形成一套完备的内部碳定价体系，才能够有效保障我国的征税权及我国企业的权益，也将在较大程度上保障我国相关产业的出口竞争力。

因此，首先应加强税收引导与激励提高碳排放权交易市场流动性，鼓励参与主体多元化，给予投资者一定的税收优惠政策，吸引机构和个人投资者参与碳排放权交易；进一步提高现行税制的绿化低碳程度，引导企业重视排放温室气体的成本，倒逼不同减排能力的企业积极参与碳排放权交易。

其次，要加强气候外交并积极参与世界贸易组织框架下的环境保护相关条款的谈判，构建具有可以应对气候变化有利于我国可持续性发展的绿色财税体系。

此外，进一步扩大碳定价的覆盖范围，建立起清晰的碳定价路线图，促进我国企业通过绿色发展增强参与国际贸易、投资等方面的竞争力，以应对欧盟等碳边境调节机制等挑战。

（作者系北京国家会计学院副院长、教授）