适当加强中央事权的改革思路︱公共经济与管理

中共二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，深化财税体制改革，一方面要增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度；另一方面要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

1994年分税制改革后，中央与地方财政关系上“财权上收、事权下放”。在一般公共预算收入中，地方收入占比在45%~55%区间波动；地方支出占比从70%左右逐渐上升，并自2012年起稳定在80%以上。地方一般公共预算收支之间的差额，主要由中央对地方转移支付、地方政府一般债务及结转结余及调入资金来弥补。其中，中央对地方转移支付占比最大，在2023年超过10万亿元，创历史新高。随着转移支付在地方财政收入中占比的提升，部分地方政府的“等、靠、要”思想有所抬头。尤其在一些中西部地区，地方政府的自有财力无法满足“三保”需要，这严重损害了地方政府发展经济的积极性。同时，地方支出责任负担过大，各地支出标准不一，不利于地区间经济均衡发展和全国统一大市场的构建。

地方自有财力与事权失衡正是新一轮财税体制改革的立足点。《决定》中尤其提出要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例尤其受到社会各界的关注。那么，哪些事权适合划归中央？笔者认为，中央政府适合承担具有跨地区的公共服务，主要包括以下四项：

第一，教育支出中的高等教育支出。高等学校分为中央高校和地方高校，但即便是地方高校，其生源也来自全国各地，无非本地生源的比例略高。地方高校对于本地和外地生源在收费上也一视同仁，没有出现类似于美国州立高校对州内外学生区别对待的现象。因此，地方高校尽管经费源于地方，其服务范围是全国而非仅限于本地，具有明确的跨地区特征。据2022年的全国财政决算报告，全国高等教育支出共计5650.38亿元，其中中央支出1357.11亿元，其余为地方支出。如果将地方财政支出中的高等教育支出均划归中央，每年可以减轻地方财政负担4000多亿元。

第二，科学技术支出。科学技术支出的事项包括基础研究、应用研究、技术研究与开发等。与高等教育类似，各类研究成果的受益范围并不局限于本地，具有明确的跨地区特征。2022年，全国科学技术支出为10032.02亿元，其中中央支出3215.52亿元，其余为地方支出。如果将地方支出均划归中央，每年可以减轻地方财政负担近7000亿元。

第三，卫生健康支出中的公共卫生支出。2022年，全国公共卫生支出6433.32亿元，其中中央支出仅15.63亿元，绝大多数为地方支出。当然，2022年公共卫生支出存在特殊性，可参考2019年全国决算数2211.59亿元，其中中央支出18.31亿元。公共卫生事务也存在明确的跨地区特征，如果将地方支出划归中央，每年可以减轻地方财政负担约3000亿元。

第四，社会保障和就业支出中的退役安置、抚恤、退役军人管理事务等项目支出。2022年，这三项支出共计3082.56亿元，其中中央支出3.28亿元。退役军人支出虽然不同于国防支出，但与国防支出高度相关，具有明确的跨地区特征，作为中央事权更加合适。将地方支出划归中央，每年可以减轻地方财政负担约3000亿元。

上述四项事权全部划归中央，每年将减少地方财政支出约1.7万亿元，对缓解地方财政收支矛盾，提升地方财力同事权相匹配程度起到重要的作用。考虑到地区间差异较大，上述事权在各地的支出标准存在较大差异，故在事权上划中央的过程中新旧体制需要做好两方面衔接：

一方面，做好机构和人员的衔接。《决定》要求，中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。上述四项支出涉及教育、科技、卫健、退役军人事务等部门，目前均为地方政府部门。若事权划归中央，则上述事权对应的部门亦需划为中央垂直单位，与税务、审计、海关等部门类似。例如，教育部门中，分管高等教育的处室划为中央垂直单位，而分管基础教育的处室仍然为地方政府部门，如何处理彼此关系，还需要认真探讨。因此，事权划转需要新一轮机构改革进行支持。

另一方面，做好地区间支出标准的衔接。事权划转中央后，如何确定不同地区的支出标准，也是需要考虑的问题。短期内，直接衔接各地现行标准，有助于实现平稳过渡。随着时间推移，涉及工资及待遇的事项，建议以当地社会平均工资为基础制定统一的支出规则，通过一段时间的过渡实现全国的规则统一。

基于上述分析可知，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例是一项系统工程，力求做到各个方面协力配合，以期在2029年达到既定目标。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院副院长、常任职副教授）