适当加强中央事权的改革思路︱公共经济与管理
中共二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出,深化财税体制改革,一方面要增加地方自主财力,拓展地方税源,提升市县财力同事权相匹配程度;另一方面要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。
1994年分税制改革后,中央与地方财政关系上“财权上收、事权下放”。在一般公共预算收入中,地方收入占比在45%~55%区间波动;地方支出占比从70%左右逐渐上升,并自2012年起稳定在80%以上。地方一般公共预算收支之间的差额,主要由中央对地方转移支付、地方政府一般债务及结转结余及调入资金来弥补。其中,中央对地方转移支付占比最大,在2023年超过10万亿元,创历史新高。随着转移支付在地方财政收入中占比的提升,部分地方政府的“等、靠、要”思想有所抬头。尤其在一些中西部地区,地方政府的自有财力无法满足“三保”需要,这严重损害了地方政府发展经济的积极性。同时,地方支出责任负担过大,各地支出标准不一,不利于地区间经济均衡发展和全国统一大市场的构建。
地方自有财力与事权失衡正是新一轮财税体制改革的立足点。《决定》中尤其提出要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例尤其受到社会各界的关注。那么,哪些事权适合划归中央?笔者认为,中央政府适合承担具有跨地区的公共服务,主要包括以下四项:
第一,教育支出中的高等教育支出。高等学校分为中央高校和地方高校,但即便是地方高校,其生源也来自全国各地,无非本地生源的比例略高。地方高校对于本地和外地生源在收费上也一视同仁,没有出现类似于美国州立高校对州内外学生区别对待的现象。因此,地方高校尽管经费源于地方,其服务范围是全国而非仅限于本地,具有明确的跨地区特征。据2022年的全国财政决算报告,全国高等教育支出共计5650.38亿元,其中中央支出1357.11亿元,其余为地方支出。如果将地方财政支出中的高等教育支出均划归中央,每年可以减轻地方财政负担4000多亿元。
第二,科学技术支出。科学技术支出的事项包括基础研究、应用研究、技术研究与开发等。与高等教育类似,各类研究成果的受益范围并不局限于本地,具有明确的跨地区特征。2022年,全国科学技术支出为10032.02亿元,其中中央支出3215.52亿元,其余为地方支出。如果将地方支出均划归中央,每年可以减轻地方财政负担近7000亿元。
第三,卫生健康支出中的公共卫生支出。2022年,全国公共卫生支出6433.32亿元,其中中央支出仅15.63亿元,绝大多数为地方支出。当然,2022年公共卫生支出存在特殊性,可参考2019年全国决算数2211.59亿元,其中中央支出18.31亿元。公共卫生事务也存在明确的跨地区特征,如果将地方支出划归中央,每年可以减轻地方财政负担约3000亿元。
第四,社会保障和就业支出中的退役安置、抚恤、退役军人管理事务等项目支出。2022年,这三项支出共计3082.56亿元,其中中央支出3.28亿元。退役军人支出虽然不同于国防支出,但与国防支出高度相关,具有明确的跨地区特征,作为中央事权更加合适。将地方支出划归中央,每年可以减轻地方财政负担约3000亿元。
上述四项事权全部划归中央,每年将减少地方财政支出约1.7万亿元,对缓解地方财政收支矛盾,提升地方财力同事权相匹配程度起到重要的作用。考虑到地区间差异较大,上述事权在各地的支出标准存在较大差异,故在事权上划中央的过程中新旧体制需要做好两方面衔接:
一方面,做好机构和人员的衔接。《决定》要求,中央财政事权原则上通过中央本级安排支出,减少委托地方代行的中央财政事权。上述四项支出涉及教育、科技、卫健、退役军人事务等部门,目前均为地方政府部门。若事权划归中央,则上述事权对应的部门亦需划为中央垂直单位,与税务、审计、海关等部门类似。例如,教育部门中,分管高等教育的处室划为中央垂直单位,而分管基础教育的处室仍然为地方政府部门,如何处理彼此关系,还需要认真探讨。因此,事权划转需要新一轮机构改革进行支持。
另一方面,做好地区间支出标准的衔接。事权划转中央后,如何确定不同地区的支出标准,也是需要考虑的问题。短期内,直接衔接各地现行标准,有助于实现平稳过渡。随着时间推移,涉及工资及待遇的事项,建议以当地社会平均工资为基础制定统一的支出规则,通过一段时间的过渡实现全国的规则统一。
基于上述分析可知,适当加强中央事权、提高中央财政支出比例是一项系统工程,力求做到各个方面协力配合,以期在2029年达到既定目标。
(作者系上海财经大学中国公共财政研究院副院长、常任职副教授)
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