应对农村老龄化少子化，中央一号文件聚焦这些普惠保障

2月3日，2024年中央一号文件公布，提出推进乡村全面振兴“路线图”。在农村老龄化和中青年农民流失趋势加深的背景下，今年文件关注了农村地区“一老一小”的保障问题。

与此同时，随着农村养老金水平低和生育成本高企的问题成为社会关注的焦点，和此前四年相比，今年中央一号文件中还提出健全养老金缴纳激励机制，并明确加强农村生育支持和婴幼儿照护服务。

健全养老金激励机制

在“城乡居民基本养老保险”实施10年后，今年中央一号文件明确提出，健全城乡居民基本养老保险“多缴多得、长缴多得”激励机制。

养老金对于农村老年人，尤其是农村独居老人来说，是一项重要的非劳动性收入，可以减轻他们需要通过高强度劳动而维持生计的压力。随着农村老龄化人口规模不断加大，养老金的意义更为凸显。相关研究显示， 2020年，我国农村老年人已达1.21亿，相当于平均四个农村人口中约有一个60岁及以上老人。

15年前，新型农村社会养老保险（下称“新农保”）于2009年在全国 10%的县（市、区）开展试点。2014 年，新农保与城镇居民社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险。截至 2020 年末，已有 54200 万名城乡居民参保，基本完成了该项社会保障制度的全覆盖。

但“广覆盖”之下，与城市地区相比，农村居民多偏向于低缴费档次，基本养老金保障水平较低。中国人民大学经济学院院长刘守英曾在2022年底举办的一场论述中透露了一组数据：70%的城镇老年人生活靠养老金，但在农村这个比例只有10%。

“此次中央一号文件之所以强调健全城乡居民基本养老保险的激励机制，正是因为在‘多缴多得、长缴多得’的原则下，农村低收入人口往往选择较低的缴费档次，达到年龄后获得的养老金数额也相对较低。此外，我国农村养老保险起步晚，起步基数也比较低，而当前财政补助和集体补助又比较有限，这些原因共同导致基本养老金制度在农村较难实现保障目的。”陕西省山阳县卫健局原副局长徐毓才对第一财经记者表示。

徐毓才认为，在当前多地上调养老金标准的背景下，农村和城市居民的养老金缴存基数差距会进一步加大。故而，亟需结合农村实际情况，有针对性地提升农村老年人“多缴”“长缴”养老金的意愿。

如何有针对性地强化长缴多得、多缴多得的激励机制？一项由西南医科大学研究人员去年公开发表在《行政事业资产与财务》上、基于中部某城乡居民养老保险试点城市的调研给出的政策建议称：应当倡导居民提升养老金的缴费档次，尤其是鼓励有经济条件的农村居民选择更高缴费档次投保，让其在年老后领取的养老金能基本满足生活需求，真正达到老有所养的目的。此外，对长期缴费、超过最低缴费年限的，则建议适当加发年限基础养老金。

由于城乡收入差距短期内难以弥合，在完善激励机制之外，也有专家认为应该更好发挥财政作用。

上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林对第一财经记者表示，当前，在老龄少子化背景下，单纯依靠年轻人的个人缴费维系和扩大城乡居民基本养老保险并不现实，这就需要政府挤出更多资金作为补充，二者结合才能维系城乡居民基本养老金“池子”的规模，进而有针对性地回应和完善当前的农民获得养老金少等保障问题。

“尽管经济增速放缓和人口红利减弱会影响到政府对基本养老金的补贴能力。但在老龄化问题已高度凸显的当下，政府有必要将其作为财政政策的优先事项。”金春林说。

值得注意的是，今年中央一号文件除了关注到个人养老金这类普惠式社会保障制度在农村的落地情况，也回应了老龄化趋势下，农村老人慢病负担和罹患重大疾病的风险增大的问题，提出及时落地相关医疗保障政策。

2020年，我国完成了全国脱贫攻坚任务。随后几年，中央一号文件均提出要“确保不发生规模性返贫”。2024年中央一号文件在此基础上进一步表示，要“加强农村高额医疗费用负担患者监测预警，按规定及时落实医疗保障和救助政策”，以防范化解农村人口因病返贫风险。

发展银发经济

人口老龄化给农村地区带来养老压力的同时，也激发了新的产业需求。

2021年中央一号文件提出“健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设”；2022年中央一号文件称“鼓励在有条件的村庄开展日间照料、老年食堂等服务”；2023年中央一号文件称“加快乡镇区域养老服务中心建设”。

2024年中央一号文件进一步提出：健全农村养老服务体系，因地制宜推进区域性养老服务中心建设，鼓励发展农村老年助餐和互助服务。

“随着‘银发经济’发展到现阶段，包括农村老人在内的老龄群体，其支付能力和消费意愿已经逐渐增长。比如前述文件中提到的‘农村老年助餐服务’，就是急农村老人之需，又有一定薄利空间的业务模式。”金春林说。

今年1月中旬，国务院办公厅印发“关于发展银发经济增进老年人福祉的意见”，其中提到提升农村养老服务。充分利用农村特困人员供养服务设施（敬老院）等，采用委托经营等方式开展养老服务。支持当地养老机构、餐饮场所等增加助餐功能。探索建立养老志愿服务激励与评价机制，开展农村互助式养老。探索采取“公司（社会组织） 农户 合作社”经营模式积极发展乡村旅居式养老服务等农村特色养老产业。

金春林认为，下一步，地方政府应该更充分地挖掘老龄群体的多层级消费需求，如护理服务、家政服务、家庭维修服务等，再通过税收减免等优惠手段吸引更多社会资本进入，以此让农村地区“银发产业”真正可持续地发展，最终反哺地方经济。

“但与城市地区相比，农村老人的消费需求更基础，目前以普惠性和互助性为主，并由政府托底支持。在缺少增值服务的当下，农村养老对于社会资金的吸引力还比较有限。”徐毓才提示说。

由于当前农村养老服务需求以普惠性为主，徐毓才表示，其重点面向并首先满足高龄独居老人和失能老人，并需要在做好日常生活服务之外，提供基本的医疗服务。

至于为何今年中央一号文件特别提出要“因地制宜”地推进区域养老服务中心建设，徐毓才进一步说，这背后可能是因为以公办为主的农村养老机构建设，需要统筹考虑当地经济发展水平、老年人口状况和发展趋势，资金、人员和相关设备的配置情况以及医疗服务供给能力等，不能一概而论。

2023年5月发布的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》也提到，发展乡镇区域养老服务中心要“依托和整合现有资源”；发挥公办养老机构提供基本养老服务的基础作用，研究制定推进公办养老机构高质量发展的政策措施；到2025年确保每个县（市、区、旗）至少有1所以失能特困人员专业照护为主的县级特困人员供养服务机构。

完善生育支持政策及配套措施

与城市类似，除了老龄化，农村人口结构的另一面是少子化。七普数据显示，到 2020 年，中国农村地区 0 岁至 4 岁幼儿数量占全国同年龄段幼儿比例已低于农村全年龄人口占全国比例。

“在过去的二十年里，农村 0 岁至 9 岁的儿童占总人口的比例从 14. 1%减少到了 12. 3%，并且呈现出持续下降的趋势。”一篇由清华大学公共管理学院副教授周绍杰等今年1月发表在《清华大学学报(哲学社会科学版)》上的研究文章如是回顾。

生育支持类政策介入有利于减少 “想生”但“不敢生”的问题。在农村地区，由于人口居住分散，托育服务发展资金和人才队伍不足，婴幼儿早期照护服务供给比较有限。一些进城务工夫妻不得不“带娃打工”，在城市地区寻求托育服务，进而增加了养育成本。

为减少生育和养育负担， 2024年中央一号文件提出，加强农村生育支持和婴幼儿照护服务。

记者注意到，早在2022年全国“两会”期间，曾任国家卫生计生委副主任，十三届全国政协人口资源环境委员会副主任的王培安在接受媒体采访时曾提到，建议国家出台聚焦农村的婴幼儿照护指导意见，将农村婴幼儿早期照护列入公共服务。鼓励县级政府设立“幼有所育”专项资金，保障农村每名0-3岁婴幼儿3000元/年的发展经费并将此列入公共服务。政府可不直接提供服务，重点在于完善制度和组织队伍。

金春林告诉记者，下一步，为有针对性地对农村人口提供生育保障，“将托育服务纳入地方政府公共服务内容”的社会呼声是可以考虑的。

“当前，宏观经济存在下行压力，需要财政支出发生结构性调整。换言之，政府有关部门应重新捋一捋，哪些支出是必要的，哪些是可以节约的。节约出来的资金应该在托育服务上有所倾斜。”金春林说。

此外，前述周绍杰等发表的研究文章还发现，住房、养老和就业政策在促进生育方面显示出积极作用。此外， 其他与减少育龄人口生活压力相关的政策，如规范 “996”现象、整治婚嫁陋习等政策也能进一步释放农村育龄人口的生育意愿。

在住房支持方面，2024年中央一号文件提出，实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。

在整治婚嫁陋习方面，2024年中央一号文件提出，为农民婚丧嫁娶等提供普惠性社会服务，降低农村人情负担。完善婚事新办、丧事简办、孝老爱亲等约束性规范和倡导性标准。