应对美国再工业化和重构产业链的对策建议

自奥巴马政府以来，美国正式从去工业化阶段迈入再工业化进程，以复兴美国经济、优化经济结构、缓解贸易逆差。从奥巴马政府、特朗普政府到拜登政府，美国对制造业的支持从广泛到聚焦，主要针对半导体等高技术制造业。并且，在其再工业化过程中，美国试图通过回岸生产、近岸外包以及搭建产业链联盟等方式重构全球产业链。在此背景下我国的经济安全与经济发展会受到一定的冲击，本文具体分析我国经济发展安全可能受到的影响并提出相关合理的对策建议。

美国推动再工业化进程与产业链重构

（一）美国再工业化进程

2008年金融危机后，奥巴马政府意图通过重振制造业以恢复美国经济并优化经济结构。2009~2010年先后出台了《重振美国制造业框架》《制造业促进法案》，预示着美国从去工业化正式迈入再工业化进程。特朗普政府进一步推进美国的再工业化进程:通过大规模减税以增加企业利润，促进企业增加投资；利用关税政策等实行贸易保护，以期扭转美国贸易逆差；推出《美国国家能源计划》，振兴美国能源行业，以求能源自给自足。

拜登政府继续推出再工业化措施并试图重构全球产业链：首先，不同于前期对制造业较为广泛的支持政策，拜登政府时期的制造业支持政策更有针对性，主要面向高新技术产业，通过《通胀削减法案》《芯片法案》等相关法案利用政府补贴、税收优惠等方式支持新能源汽车、半导体等高新技术制造业，通过《基础法案》利用政府采购支持基础设施项目建设；其次，对于纺织、原材料加工等低端制造业，拜登政府通过关税政策等方式转移到近岸或盟友国家生产以改变产业链结构。

（二）美国重构产业链

与此同时，美国政府通过其再工业化进程中的一系列举措企图引导全球的产业链重构。首先，通过税收优惠、财政补贴等政策吸引离岸制造业入驻美国，复兴制造业的同时建造美国本土供应链，以缓解美国贸易逆差。其次，将美国本土内无法进行或进行成本太高的生产活动实现近岸外包，即将生产活动从美国的竞争对手转移到美国近岸国家或盟友国家，并分散进口地以降低进口集中度，提高产业链安全性。最后，打造产业链联盟，加强产业链联盟的合作，在产业链联盟中构建完整的产业链供应链，以期重构全球产业链。

影响我国经济发展安全

（一）影响我国高端制造业发展

美国再工业化进程可能会阻碍我国高端制造业的发展。首先，美国再工业化鼓励高技术企业或是高技术生产环节向美国转移，阻止中国企业学习先进技术，增加我国企业自主研发的压力。并且，美国呼吁减少向中国购买相关材料或产品，以威胁中国高端制造业的发展。其次，美国的再工业化进程以及对产业链重构的引导不利于外商对我国高端制造业的投资。美国政策的限制、国际投资环境的变化以及我国高端制造业尚未成熟等原因可能会减少外商投资尤其是技术投资我国高端制造业，加重我国高端制造业发展的技术压力，阻碍产业升级的进程。最后，美国支持高技术行业如能源、半导体等高端制造业的本土发展，以逆全球化的方式加剧国际产业竞争，增加了中国国内高端产业转移的风险，使得国内产业升级的难度增加。

（二）加速我国中低端制造业转移

美国分散本国供应商可能会导致我国中低端制造业向外转移。一方面，美国将无法转移到本土或转移到本土没有比较优势的供应链转移到美国近岸或盟友国家，迫使我国部分中低端产业向外转移，同时影响转移产业的上下游，威胁产业链供应链的安全性。另一方面，产业的转移侵蚀了我国的税源，不利于我国税收收入的征收，从而加重财政压力，影响我国公共服务的提供以及宏观调控的进行。

（三）威胁我国产业链安全性

美国引导产业链重构可能会危害我国产业链的安全性。美国通过将高端制造业迁回本国、近岸外包等方式分散贸易伙伴以及构建半导体等“去中国化”科技产业链联盟等措施影响我国的产业体系。一方面，我国的高端制造业不仅存在外迁压力，还受到美国等相关国家技术出口限制的压力，技术学习以及创新活动较为艰难，产业链上游受到挤压。另一方面，位于产业链下游的加工制造业等，受到东南亚国家、拉美国家的劳动力等生产要素成本的竞争压力，在美国重构产业链的引导下加速了我国中低端制造业的转移。我国的产业链上下游受到双重压力。

（四）影响我国跨国产业合作

美国搭建产业链联盟可能会影响我国产业的国际合作。美国为引导构建“去中国化”的产业链体系，加强与产业链盟友国家的合作，减少对中国的投资与支持，同时联合盟友国家对中国脱钩，阻碍产业链供应链的全球合作。美国通过构建“去中国化”的产业链布局限制我国产业的跨国合作，不仅阻碍我国的全球化进程，影响我国的进出口贸易、投资等经济活动，也影响产业发展的环境，不利于我国产业的优化升级。

对策建议

（一）强调研发费用增量，提升制造业研发强度

创新是引领发展的第一动力，推动企业及各类社会主体加大创新投入，以加强技术创新助力我国科技水平自立自强。首先，将研发费用加计扣除政策逐渐转向研发增量税收抵免政策。我国目前鼓励提高研发投入的研发费用加计扣除政策与研发费用总量挂钩，并且由于激励的边际递减作用的存在，研发费用加计扣除政策力度的提升对于研发投入增长的促进作用可能会减弱。因此，将对企业研发投入端的税收激励由与研发投入总量挂钩转为与研发投入增量挂钩，使得扶持资源向研发投入增速较快的企业倾斜。并且研发费用加计扣除政策作为税基式优惠会受到企业所得税率的影响，研发增量税收抵免作为税额式优惠使企业有更直接的优惠感受。其次，对不同类型的研发投入增量给予不同程度的激励，其中，对基础研究投入等高质量研发投入增量给予更高程度的激励。

（二）完善专利盒制度，促进科技成果转化

创新活动的最终目的是转化为创新成果，提高企业的技术能力以及生产力水平，提升经济效益。首先，构建并完善我国的专利盒制度，创造一套完整的专利质量评价体系，对于不同质量的专利，根据专利或利用专利生产产品的市场化情况，给予不同的税收激励，推动高质量科技成果的转化。其次，健全科技创新服务体系，培育并发展专利服务机构与科技创新平台，培养知识产权专业代理人员，提高科技创新服务能力，吸引国内外专利在我国注册。最后，主动融入全球创新网络，通过搭建国际科技合作载体吸引国外科研机构、高校、跨国企业等在我国设立研发机构，并促进产学研合作推动创新活动发展，提高科技成果转化效率。

（三）培养高质量人才，展现人才红利

人才是第一资源，加速人力资本积累，塑造人才红利，增加经济健康发展的内在动力。首先，建立专业的人才培养机制，全方位培养高质量人才，尤其针对科技创新人才的培养，不断壮大人才规模，充分将人才能力转化为人才红利，提升科技水平的同时促进产业升级与经济发展。其次，改善教育环境与就业环境，完善教育体系、竞争体系以及选拔体系等，使得所有公民都能公平地接受教育，参与选拔，不仅有利于提高全民素质，也能够充分地挖掘人才。最后，积极吸引海外人才，利用相关人才引进政策引进紧缺人才，多途径获取高端人才，促进中国发展。

（四）重视绿色发展，促进产业升级

美国再工业化的进程中，主要针对半导体等高技术行业、能源行业以及其他相关新兴行业，并且环境污染是发展过程中的一大重要问题，因此，重视新能源等绿色产业以及其他新兴产业的发展是重要的。首先，通过税收优惠、财政补贴等方式鼓励企业通过技术创新、技术模仿或引进等方式促进新材料、新能源等新兴产业的发展，进一步推动我国产业优化升级，减少对传统能源的依赖。其次，鼓励企业绿色生产，如建立绿色功能工厂评价体系，并按相关标准对符合条件的工厂给予财政补贴，进一步提高资源的使用效率，节约能源，促进经济的可持续发展。

（五）完善金融体系，支撑制造业发展

金融服务是制造业发展的重要支撑，完善金融体系有利于营造良好的市场环境，推动我国实体经济的发展。首先，利用信贷政策引导制造业升级发展，鼓励企业进行科技创新，促进高端制造业以及新兴产业的发展。其次，为企业提供优质金融服务，扩大金融服务的覆盖面，并加大对相关企业的支持力度，缓解企业融资难、融资成本高等问题。最后，可以发展科创投资基金、风险投资基金等，缓解高技术制造业发展过程中的金融风险，但需要注意的是，要防止我国制造业走向过度金融化，防范“脱实向虚”的陷阱。

（六）培育国内企业，扩大中国市场

国内市场有广阔的前景，建设国内市场并推动国内大循环，不仅能包容国内产业发展，也能继续吸引海外跨国企业等在中国投资，另外发挥国内龙头企业的带动作用，提高中国企业在国际市场的地位。一方面，建设全国统一市场，建立信息共享平台，打通产业链各环节交易盲点，降低社会交易成本和流通成本，促进贸易健康发展与循环，改善产业发展的市场环境，提高产业链的安全性。另一方面，积极培育国内企业：利用财税政策等鼓励企业进行研发创新活动，发挥研发企业的创新溢出效应，提高自身以及技术模仿型企业的技术水平与生产能力；支持国内头部企业积极参与国际产业合作，提高在关键技术领域的话语权，强化中国企业在全球产业链中的地位。

（七）扩大对外开放，积极应对贸易摩擦

尽管美国再工业化与引导产业链重构的过程中加入了逆全球化的思潮，但经济全球化是不可逆转的趋势，本质为贸易保护的逆全球化不利于贸易自由发展与资源有效配置，威胁全球经济的持续健康发展。因此，我国应继续扩大对外开放，积极应对贸易摩擦。一方面，我国应通过“一带一路”倡议等加强与其他国家的贸易伙伴关系，扩大我国制造业的贸易市场，避免我国对美国市场的过度依赖，优化我国的产业链布局，不仅能将我国国内过剩的产能向外转移，也能够优化资源配置。另一方面，推动我国制造业引进来和走出去相结合：优化国内营商环境、制定财税优惠政策，并建立公平的竞争体系减少对外商的准入限制，以吸引外商投资，引进先进技术；鼓励中国有竞争力的企业走出去，与此同时对不公平的贸易对待进行应对指导，帮助我国制造业健康发展。

（田志伟系上海财经大学中国式现代化研究院特聘研究员、公共政策与治理研究院副院长、研究员，卓庭系上海财经大学公共政策与治理研究院兼职研究员）