壹快评丨防范地方债风险，重在构建长效机制

10月30日至31日召开的中央金融工作会议，对地方债问题作出了新的部署。会议强调，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

与过去提法相比，这次对地方债问题的解决思路上升到了长效机制建设，这是根治之策。地方债问题异常复杂，如果没有一套长效机制，可能会出现一边化解债务风险，一边又新增债务风险的问题。

近些年，建立地方债风险防范长效机制方面，中国在不断探索。

2015年施行的新预算法，打开了地方政府举债“前门”，允许31个省级政府、5个计划单列市、新疆生产建设兵团发行地方政府债券。为了防范风险，中央对地方债采取限额管理，为地方举债设立“天花板”，各地债务余额不得突破限额。

打开地方举债“前门”的同时，国家还要求堵住违规举债“后门”，尤其是剥离政府融资平台公司的政府融资职能。不过由于前些年隐性债务规模快速增长，“后门”难以真正堵住。

2017年之后，中央通过强化监管问责，地方政府隐性债务增长势头才逐步得到遏制，存量隐性债务减少了三分之一，风险缓释可控。

但近些年随着经济增长放缓，尤其是受疫情冲击，叠加大规模减税降费、土地市场低迷等，地方财政收支矛盾明显加大，尽管地方政府债务风险总体可控，但一些市县债务负担较重，还本付息压力较大，债务风险较高，一些地方政府投融资平台公司出现流动性危机，引起了市场担忧。

为了防范地方政府债务风险，今年中央提出实施一揽子化债方案。10月份24个省份已经发行了超1万亿元特殊再融资债券，用于偿还政府存量债务，这也被认为用于偿还政府负有偿还责任的隐性债务，实现展期降息，缓释债务风险。金融机构也在积极参与化债。

短期缓释地方债风险固然十分重要，但更为关键的是建立一套能够兼顾促发展和防风险的地方债管理机制，而这涉及方方面面的改革，难度不小，也不可能一蹴而就。

从宏观层面来看，地方举债是为了做事，这就关系到地方政府职责的界定。

首先，要厘清政府与市场的边界，能够由市场解决的问题，要防止政府大包大揽、靠举债去解决。

其次，中国有五级政府，一级政府一级财政，进一步厘清政府间财政事权和支出责任关系，同步推进收入改革，实现各级政府权责钱相匹配，是防止地方违规举债形成隐性债务的一大关键。

基层“小马拉大车”，在财力不足下违规举债，是隐性债务形成的一大原因。为了解决基层财力保障问题，减少违规举债动机，近些年从中央到省市都在推进财政事权和支出责任划分改革，推动收入划分调整，完善转移支付制度。

当前中央政府债务显著低于地方政府债务，从国际比较来看，中央债务率也远低于主要国家，这使得中央举债空间比较大，而地方政府债务率已经在120%警戒线附近，再考虑庞大的隐性债务，举债空间相对较小。

在这一背景下，中央金融工作会议提出优化中央和地方政府债务结构。这也是不少专家学者呼吁的，未来中央更多地加杠杆，将资金转给地方使用，以相应减轻地方债务负担。近期增发1万亿元特别国债，也是同样的逻辑。

再次，由于地方举债额度并非根据市场机制自主调节，而是由上到下采取额度分配，这就关系到如何确定最优地方举债规模、如何做到分配最优化。这并非易事，可能需要转换思路才能解决。比如在条件成熟的情况下，逐步将举债权下放至符合条件的市县，让市场来约束地方举债。

最后，一些地方官员为了政绩，违规举债上马项目，也是隐性债务增长的一大原因。而一些金融机构抱有政府兜底幻想，主动提供融资，对隐性债务起到了推波助澜作用。因此，端正政绩观，强化问责是遏制隐性债务增长的重要举措。目前中央已经建立地方债终身问责、倒查责任机制。

从微观层面来说，一个地方为何举债、借多少钱、资金投向哪里、如何管理来使得债务资金效应最大化，都是未来每个地方需要思考的问题。

中央金融工作会议提出“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，给各地举债的重点指明了方向，那就是要更加注重债务资金对地方高质量发展的使用效益，而非简单争取举债额度。

今年国务院明确提出防止一边化债一边新增，防范化解地方债务风险长效机制逐步建立，有利于真正实现这一目标，从而确保债务可持续，推动中国经济高质量发展。

（作者系第一财经记者）