特殊债观察系列之四：发870亿特殊债的辽宁，财政债务形势如何？

10月12日，辽宁省财政厅发布公告，成功发行870.42亿元特殊再融资债券。这笔钱用来偿还存量债务，有助于缓释当地政府债务风险。这是今年继内蒙古、天津之后，第三个发行特殊债省份，且目前发行规模较大，仅次于内蒙古。

特殊债是中央一揽子化债方案的重要举措，目的是让地方通过发行特殊债来置换部分政府负有偿还责任的隐性债务，以延长期限，降低利息，从而缓释地方债务风险。辽宁此次争取到较大特殊债额度，有利于缓释当地债务风险。

东北经济“领头羊”辽宁近些年经济保持增长，经济总量和财政收入处于全国中游水平，但受到疫情冲击、化解过剩产能、国内外经济波动等影响，经济增长面临一定压力。经济承压叠加减税降费、楼市土地市场低迷等，使得当地财政收入增长乏力。

根据辽宁省财政厅数据，受2015年部分市县对经济数据“挤水分”，做实财政收入等影响，辽宁一般公共预算收入从2014年约3191亿元大幅降至2015年的2126亿元，财政收入缩水约三分之一。

此后当地财政收入保持中低速增长，2020年以来受疫情冲击等影响，财政收入进一步受到冲击。2021年疫情好转，当年一般公共预算收入小幅增至约2765亿元，但2022年受疫情冲击超预期、大规模退税减税等影响，收入出现下滑，跌至2525亿元，这一收入规模在全国31省份中排在第18位。

今年以来受经济恢复性增长，叠加去年低基数，当地财政运行总体平稳，收入实现恢复性增长。

辽宁省财政厅数据显示，今年前8个月，全省一般公共预算收入完成1913亿元，增长12.5%。这一增速略高于全国地方平均水平，也高于当地全年收入预期增速（5%左右）。不过，辽宁省100个县区收支增速落后于全省。

除了一般公共预算收入外，以卖地收入为主的政府性基金收入也是地方财政收入重要组成部分。与多数省份一样，受房地产市场深度调整，辽宁近些年卖地收入也出现下滑，这对当地可用财力造成一定冲击。

根据辽宁省财政厅数据，当地政府性基金收入波动较大，近十来年总体呈现下滑势头，2013年曾高达2409亿元，此后几年持续回落，2017年降至约712亿元低位后，此后几年保持较快增长，2020年增至1351亿元。不过受房地产市场深度调整，开发商资金紧张，卖地收入减少，2021年和2022年当地政府性基金收入持续下滑，其中2022年全省政府性基金预算收入524.4 亿元，同比下降55.8%。

今年情形也不容乐观。辽宁省财政厅数据显示，受土地出让收入减少等因素影响，今年上半年辽宁全省政府性基金预算收入约167亿元，同比下降 28.6%。而根据辽宁今年预算报告，预计全年政府性基金预算收入约1099亿元。想要完成这一目标显然充满挑战。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，处于转型关键期的辽宁财政既具有鲜明的地域特征，集中表现为财“紧”、库“空”、执行“难”。转型期产业发展青黄不接，旧产业竞争优势减退，新产业仍处培育阶段，辽宁省财政增收乏力。而老工业区建设遗留颇多，财政刚性支出压力较大，部分基层政府财政风险较高。产业转型矛盾凸显期叠加宏观经济下行，辽宁省发展预期较弱。人口持续流出背景下土地财政收入受到制约，地方政府财力紧张难以有效支持产业发展政策落地。

来源：2023 年辽宁省地方政府再融资一般债券（九期）信用评级报告

近期披露的辽宁省2022年财政决算报告，在谈及当前存在一些问题时称，收入增长基础还需稳固，“三保”、债务还本付息等刚性支出压力较大，基层财政运行处于“紧平衡”状态；金融等关联风险向财政传导的问题不容忽视，风险防范化解任重而道远。

辽宁省地区间财政收入分化明显。比如沈阳和大连财政收入远高于其他地市，两地财政收入合计占全省收入过半。如果再具体到下面市县，则差异更大。

今年8月份公开的辽宁省今年上半年预算执行情况报告称，当地基层财政收支矛盾突出。

该报告称，今年上半年，辽宁全省 100个县区一般公共预算收入和支出增速低于全省平均水平，其中19个县区收入下降、44个县区支出下降。100 个县区土地出让收入大幅下降。同时，留抵退税回补效应等增收因素将在下半年逐步减弱，“三保”、债务还本付息等刚性支出压力加大，收支两端同时挤压财力和资金，基层财政收支矛盾较为突出。

正是由于收入增长乏力，辽宁维持较大财政支出依赖中央财政支持，财政自给率较低（2022年约40%）。

为了弥补收支缺口，扩大投资稳经济，辽宁地方政府债务规模持续增长，不过当地政府债务风险总体安全可控。

根据辽宁省财政厅等官方数据，近些年辽宁省地方政府债务余额逐步增至2022年底约10975亿元，这控制在限额（约11719）以内。2022年辽宁地方政府负债率（债务余额/GDP）约38%。2022年底地方政府债务率达到约169%，这超过了财政部设定的120%警戒线。

今天发行的辽宁省地方政府再融资一般债券（九期）的信用评级报告称，辽宁省政府债务规模持续增长，总体规模较大；但未来几年集中偿债压力不大，且辽宁省建立了债务管理和风险防范机制，总体债务风险可控。

根据罗志恒测算的2022年底各省债务情况，全国31省份中，辽宁政府债务率仅低于天津、吉林、云南，位列第四。不过总体债务水平适中，风险总体可控。

“进一步考虑到地方政府可能存在隐性债务，以（地方政府债务余额 融资平台有息债务）/GDP测算地方广义负债率后，2021年辽宁省广义负债率提升至55.3%，广义负债率排名下降至27名，远低于全国73.6%的平均水平，偿债压力相对不大。”罗志恒说。

他表示，考虑各地经济发展水平后，营口、盘锦、葫芦岛等部分地方政府负债率较高。相对全国平均水平而言，辽宁省部分地市显性债务负担较重。

辽宁省今年预算报告称，去年当地抓实债务风险防范化解。比如建立跨部门联合监管机制，制定地方政府隐性债务管理禁止类清单，坚决遏制隐性债务增量。推进“银政企”协作，帮助市县将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组，缓释到期债务风险。

该报告表示，当地建立地方政府债务“借、用、还、防、化、管”闭环管理体系， 辽宁全省总体债务率呈下降趋势，债务风险总体可控。

来源：粤开证券研究院