壹快评丨一揽子化债方案救急更要治本

中央提出有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案后，引起市场热议。

当前地方政府债务风险总体安全可控，但一些市县受财力下滑、到期债务集中等影响，还本付息压力较大，靠自身难以偿债。在这一背景下，中央再次出手，将采取一揽子举措来化解地方债风险，以牢牢守住不发生系统性风险底线，稳定市场预期，推动经济稳步复苏。

尽管官方尚未公开一揽子化债方案，但对一些债务负担较重、存在兑付风险的地方给予“救急”政策，是市场普遍预期。比如，通过发行地方政府再融资债券或与金融机构市场化协商，来拉长债务期限，降低利息负担，缓释债务风险。

笔者认为，当前化债方案救急固然十分必要，但更重要的是治本，找到防控地方债风险的根本策略。而这又涉及深层次体制机制改革，并非易事。

当前地方政府债务风险主要集中在隐性债务上。回顾地方债发展历程不难发现，地方为了发展违规举债早已有之，尤其是2008年金融危机后，地方为了稳经济通过政府融资平台公司大规模举债扩大投资，使得地方隐性债务激增，地方债风险加大。

经国务院部署，2013年审计署动用5万多人对全国政府债务进行审计，最终摸清地方政府性债务底数。

2014年预算法修订，允许地方发行政府债券来打开合法举债“前门”，并剥离融资平台公司政府融资职能等，封堵违规举债“后门”，通过三年12万多亿元债务置换，将银行贷款等非债券形式政府债务，置换成政府债券形式债务，从而优化债务期限并降低利率，省下万亿级利息。这对缓释当时地方债风险起到积极作用。

但此后几年，地方举债“前门”开了但“后门”关不上，不少地方依然通过融资平台公司违规举债，形成巨额隐性债务，引起决策层警惕，自2017年以来通过强化监管和问责以及地方合法发债规模大幅攀升，才初步遏制住隐性债务增长势头，但时至今日仍有地方新增隐性债务。

官方尚未披露地方政府隐性债务规模，市场机构预计数字多在30万亿~50万亿元。

不难发现，地方政府隐性债务就像韭菜一样，刚清理完一茬，又长一茬，只有铲掉隐性债务形成的“土壤”，才能真正防范风险。

因此一揽子化债方案更需有治本之策，只有推动体制机制改革来消除违规举债动机，才能长远上管控住地方债风险。

目前地方违规举债形成隐性债务动机复杂。有的官员为了谋求政绩违规举债铺摊子，最终留下烂摊子。有的地方对项目现金流评估、效益测算等不科学，且认为地方债中央政府最终会兜底，盲目举债并不考虑偿债。有的地方在各项刚性支出责任下，由于财税体制不够完善，资金存在缺口，靠违规举债来弥补。有的金融机构认为政府最终会兜底，推波助澜主动违规给地方政府融资等。

针对上述因素，其实近些年中央已经推出一些治本之策，并起到效果。比如，建立了地方债“终身问责、倒查责任”机制，要求各地树立正确的政绩观，一些地方将地方债纳入了政绩考核，将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计。中央与地方、省与市县财政事权和支出责任划分改革也在陆续进行。

当然，这些体制机制性改革，很难一蹴而就，因为一些改革牵扯面广，需要其他改革协同推进。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，要想根治债务问题，就要从根本上解决政府职能规模与边界，要彻底解决近乎无限责任政府问题，要彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题，避免“上面千条线、下面一根针”导致的地方政府尤其是基层政府“小马拉大车”，否则债务问题此次化解后未来仍可能再度爆发。

（作者系第一财经记者）