制定一揽子化债方案，积极稳妥推动地方债化解丨法经兵言

中共中央政治局7月24日召开会议（下称“7·24会议”），分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

我国地方债的规模与现状

一是我国地方债务规模较大。根据2023年3月《第十四届全国人民代表大会第一次会议关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算的决议》（下称《决议》），截至2022年末，全国地方政府债务余额350651亿元，包括一般债务余额143944.69亿元、专项债务余额206706.31亿元，控制在全国人大批准的债务限额376474.3亿元以内。

总体来看，地方债规模仍然处在国家批准的债务限额以内，债务规模总体可控，但是仍然存在一定风险。根据《决议》数据，2022年地方一般公共预算收入205963.25亿元，2023年地方一般公共预算收入总量为229540亿元；根据中国地方政府债券信息公开平台的最新数据，截至2023年5月，全国地方政府债务余额（月度）达375579亿元，存在地方政府资产负债率较高、还本付息压力大、隐性债务不透明等风险。

二是我国地方债务偿还难度高。地方政府债务率上升速度加快，在未来一段时间内，地方政府还本付息的需求将会持续增加，然而地方政府财政收入增速却无法与债务规模增加速度相匹配，尤其是对于财政收入不足、经济增长缓慢的地区，偿债压力将会更大。同时，地方政府债务分布不均衡，根据地方政府公布的2022年数据来看，中西部省份债务率较高。相对而言，中西部省份还存在经济不发达、产业发展落后、财力规模下滑等问题，仅靠自身难以有效还本付息，若无中央转移支付帮助，未来恐难靠自身发展有效偿还相关债务。

三是存在大量地方隐性债务。除名义债务存量大以外，地方政府债务还存在隐性债务规模大，且债务不透明的风险，这主要体现在地方政府所属城投公司、地方融资平台公司等所负债务较高，且相关数据难以公开查询，对于债务规模测算、风险评估及应对存在较大阻力。

在现行法律体系下，地方国有企业及相关公司属于独立法人，应当独立承担债务偿还义务，并不能将其相关债务无条件转移给地方政府，这会混淆政府与企业之间的责任边界。但是，由于地方政府所属城投公司、地方融资平台公司等所融资金及所举债务大多数用于地方公共基础设施建设，且相关公司是以政府信用为背书进行的融资举债行为，即使让相关地方城投公司、地方融资平台公司按照法定程序破产，仍然会对地方政府信用及中央政府信用整体造成冲击，相关债务风险会传导到涉及地方安全、建设、民生、金融等多个领域，应当防范因此导致的系统性风险。

四是坚持辩证思维正视地方债的发展效用与风险防范。我国地方债的主要用途是支持地方经济发展，特别是支持基础设施建设、交通建设、基础民生等大型公共建设项目，尤其是在新冠疫情冲击下的全球经济下行周期中，相关地方债券发行对于支撑和推动国家经济恢复与建设发挥了至关重要的作用。因此，应当正视地方债在经济社会发展中的积极作用，同时，做好地方债全周期、全流程的管理工作，有效做好预警防范地方债风险。

多管齐下积极稳妥推动地方债化解

1.明确积极稳妥推动地方债化解的总体目标。

去年底的中央经济工作会议要求，“防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”“加强金融、地方债务风险防控，守住不发生系统性风险的底线”。

7·24会议提出“要精准有力实施宏观调控，加强逆周期调节和政策储备。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，延续、优化、完善并落实好减税降费政策，发挥总量和结构性货币政策工具作用，大力支持科技创新、实体经济和中小微企业发展”。要准确认识到合理可控的地方债有利于扩大投资、支持经济发展和改善民生。相关专项债的发行，可以为基础设施、公共服务、产业升级等重要项目提供稳定资金来源，带动社会资本参与，促进经济增长和结构优化。同时，也可以为保障性安居工程、卫生健康、教育养老等民生领域提供必要的财政支持，改善人民群众的生活水平和福祉。

因此，要结合7·24会议、中央经济工作会议关于地方债的重要指示与具体要求，准确理解地方债意义，防范地方债系统风险，积极应对化解地方债风险。

2.强化中央对地方债监管，规范地方政府举债行为。

2014年《中华人民共和国预算法》修订后赋予了省级地方政府举债权，2020年新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》第45条明确了省级政府向下级政府的转贷行为，保障了市县级政府的举债需求，随后逐步形成了各级财政部门关于债务管理中的“谁举借谁负责、谁发行谁管理”的基本原则。

经过逐年实践，中央对于地方债的发行管理实现了放松管制的目标，给予了地方财政发展的空间，地方政府作为地方债的一方当事人，应承担地方债偿还主要责任。

同时，结合我国实际国情与体制机制，地方政府信用与中央政府信用、国家信用紧密结合，地方债务违约会直接影响到中央和国家信用，地方债违约所带来的金融风险也会引起国内的连锁反应，即地方债存在风险溢出效应。地方债的风险溢出不仅会对本地区金融风险产生负面效应，还会放大邻近地区或经济金融关联紧密地区的金融风险，甚至影响整个国家的金融稳定和经济发展。

因此，需要强化中央对地方债的监管，从“管制”到“放松管制”走向“再管制”,考虑加强跨部门联合监管，发挥财政部对政府债务的管理职能、国家金融监管总局的金融监管职能，以及国资委对国有企业的管理职能，实现对地方债务的联合监管。通过加强监管和管理，规范地方政府举债行为，控制债务总量和结构，提高资金使用效率和偿债能力，提高地方债务的透明度和信息披露水平，及时监测地方债区域性风险并科学评估系统性风险。

3.考虑发挥中央对地方债违约风险发挥审慎且有限的扶助功能。

近三十年来中央政府税收增长、国家财政显著提高，地方政府则出现了债务风险增加、依赖土地财政、偏好基础设施投资等现象，并且在分税制下中央与地方事权关系发生明显变化。地方债用以增加地方政府的自主财源，缓解地方政府的财力不足问题，因此，地方债的逐步扩张，也反映出分税制改革后，中央财政收入占比提高，但支出责任却相对减少，一定程度上导致地方财政收支缺口较大。同时，现行转移支付制度未能有效解决地方财力不平衡的问题，导致中央与地方之间、地区与地区之间的财力差距较大。

因此，要坚持“全国一盘棋”思想，建立健全防范化解地方债风险的工作机制。可以考虑中央根据地方政府的债务目标与违约风险进行分类分级扶助，综合考虑地方政府的债务水平、负债结构、收支能力、现金保障、资产质量和隐性债务等因素，对地方债务风险进行精准识别，对地方政府的债务目标与违约风险进行量化分析和评估，形成一个债务风险等级划分标准，根据相关风险划分制定分类分级的扶助政策。

可以根据地方政府的债务风险等级和实际情况，确定扶助的方式、规模和条件：对于低风险和中风险债务的地方政府，主要通过提供政策性信贷、增加转移支付、优化债券发行条件等方式，提高其融资效率和财力水平；对于高风险债务的地方政府，主要通过提供紧急救助资金、债务置换、财政重整等方式，帮助其化解债务危机和恢复财政平衡。譬如，对于用于地方基础设施建设、民生领域建设等涉及地方基础发展与惠民项目的债务，且存在较高违约风险的，可以考虑通过透明有序的方式开展债务置换，将地方债务与中央政府发行特别国债进行置换；而对于用于地方政府资本投融资等项目，则应当由地方政府承担，可以考虑通过部分中央金融企业帮助地方政府开展债务重组，分担化解债务的成本，对相关不良资产进行管理、投资和处置。

4.发挥地方政府主体作用积极化解隐性债务，防止新增隐性债务。

首先，地方政府应逐步清查清理各级地方政府及其部门是否存在政府与社会资本合作、政府采购服务等形式产生的违规隐性债务，对于已经形成的隐性债务分类处置，明确风险状况，及时向社会公开真实、完整、准确的隐性债务数据，提高透明度和公信力。

其次，地方政府要对各级政府所属城投公司、地方融资平台公司等国有企业产生的隐性债务进行有效研判分析，能够实现进行债务重组与企业重整的，考虑实施亏损企业治理、低效无效资产处置、非主要业务剥离等措施，对于已无力化解风险、确需破产的，要督促企业依法合规破产，防止造成金融风险传递到安全、民生等其他领域。

最后，严格控制新增隐性债务的产生，严格执行国家金融监管政策，规范地方政府举债融资行为，严禁变相举债和非法举债，有效控制隐性债务滋生。

5.完善地方政府债务风险评估预警及配套机制。

考虑由财政部门牵头，多部门联合制定实施地方政府债务风险评估预警机制，根据地方政府债务规模、结构、偿还能力等因素，对各省、自治区、直辖市的债务风险进行评估和预警，并及时向国务院报告风险情况。各级人民政府要加强对地方政府债务的报告和公开工作，及时向社会公布有关信息，接受社会监督。建立健全绩效型地方债务管理制度体系，考核地方政府债务绩效，对于违反规定举借债务的地方政府及其所属部门，要依法追究有关人员的责任。

（陈兵系南开大学法学院副院长、教授，郭光坤系南开大学法学院博士生）