产业园区发展的下半场：存量竞争与特色产业分工

上海的“园区经济”已经从粗放发展进入“特色产业”阶段，着力于创新驱动发展、营商环境建设和绿色低碳发展，产业园区集聚了以世界500强企业、跨国公司总部和专精特新中小企业为代表的优质企业群体，已成为上海经济高质量发展的高能级载体和创新平台。

在经济双循环发展的新格局背景下，长期支撑上海经济高速增长的各类产业园区，面临着瓶颈制约和机遇挑战。现阶段，各类国家级、市级和产业集聚区都要创新发展模式，着力完善功能布局规划，提升特色产业链的竞争优势，加快数字化赋能和服务化转型，以产业园区特色化发展提升吸引力、创造力和竞争力。

上海产业园区发展面临的瓶颈制约

首先，产业同质化竞争阻碍了差异化的产业集群形成与壮大。

以数字经济为例，将数字经济作为主导产业的园区分布在上海中环和五大新城，产业同构化程度相对较高，降低了园区间产业协同发展程度，难以通过区域产业分工降低发展成本，进而形成特色产业集群发展。

在短期内优质企业数量相对不变，而办公载体建设相对过剩的情况下，各园区为争夺优质企业，常常以土地优惠等短期策略展开激烈竞争，引发部分企业为了政策套利而进行迁移。

与此同时，不少产业园区单纯依靠地租收益，缺少天使风投创投基金，无法通过股权投资获得企业成长收益，只能依靠行政手段限制企业流动，进而降低营商环境质量。

其次，不断攀升的人力成本难以支撑产业园区可持续发展。

战新产业集群发展的关键在于集聚人才，目前企业普遍反映人才的居留成本较高。对于吸引高端优质人才附加的居住、教育等问题，园区和企业难以解决和负担。尽管当前部分产业园区可为人才提供一定数量的公租房，但公租房的建造运营成本较高并且供给数量有限，定价过低则园区经营压力较大，市场化定价则企业和人才难以承受。

当前个人所得税中住房租金的专项附加扣除限额较低，个人税后净收入中仍有较高比例用于缴纳房租。

最后，产业政策支持相对不足，政策获得感有待提高。

部分产业政策信息获取不及时，特别是部分中小企业对阶段性、普惠性的支持政策知晓率较低。

部分产业政策存在申请门槛高、手续繁和规定严的问题。一方面，前置条件多、手续繁复、流程繁琐，对企业差异化、多样性考虑不足。另一方面，政策执行要求规范有余而灵活性不足，过度依赖企业营收流水发票等材料，导致中小型企业难以真正享受政策红利。

在公共研发项目招标工作中，投标书中技术人员职称等项目的比重要求与实际项目需求存在较大差异，用户反馈和社会评价尚未充分体现。中小企业参与公共研发的积极性相对较低。

产业园区发展的国际经验

综观国内外重要的特色产业园区，创新生态、产业生态、区域协作分工是园区发展中需要重点考虑的要素。

首先，营造创新生态，拓展高端创新要素发展空间。

美国纽约“硅巷”是横跨地理与虚拟网络的科技创新集群，以完善的基础设施、生活服务设施为高科技企业及其员工提供良好的工作、生活环境，进而集聚高端创新要素，再以曼哈顿为中心辐射整个大都会区。

荷兰埃因霍温高科技园以高校、创意产业园区、高科技园区为核心，形成三角形的空间布局，并且在周围建设研发基地、产业集群、居住社区，形成工作室、教育基地、体育场地、森林公园和科技园区的有机结合，为企业提供多功能实验室、研发设备共享服务、设施完备的商业、娱乐场所和多国美食餐厅等。

其次，为企业创新活动提供软硬件环境和应用场景。

美国“硅谷”山景城是人工智能产品创新应用的集聚地，在限定的区域范围内开展人工智能产品的应用测试，为最前沿的人工智能产品提供日常生活的应用场景。例如，在山景城到处可见外卖送餐机器人提供服务。

最后，园区提供的综合多元的服务，逐步形成园区间的分工协作体系。

印度班加罗尔聚焦软件外包业务，形成了政产学研产业链闭环。通过政府支持、产学研循环，再加上高度的产业协会自治，实现了协作分工。

日本多摩新城通过便捷的交通实现与东京都主城、港北新城、千叶新城的连接互通，并实现了各新城与中心都市圈的分工协作，形成多中心多圈层的城市体系。

加快上海特色产业园区高质量发展的策略

首先，鼓励特色产业园区设立天使风投创投基金，解决产业园区“撬墙脚”的问题。

为了从根本上解决园区为争夺优质企业而“撬墙脚”的问题，应鼓励产业园区以股权投资的形式获得投资收益，即使企业迁移到其他园区也不会影响本园区的投资收益。

鼓励产业园区积极对接优秀天使风投创投机构和各类私募股权基金管理机构，打造天使风投创投集聚载体、提升综合服务能力。

建立健全员工持股和股权跟投制度，引导国有企业聚焦主业设立国有创投企业，鼓励战新产业龙头企业尤其是上市公司设立风投公司或创投基金。

其次，全方位创新人才支持政策，降低人才的居留成本。

高度重视产业技术人才的集聚和培育，建立以所得税减免、技能人才奖励、公共服务配套和技能提升培训为核心的支持政策体系。

在住房政策方面，提高个人所得税中住房租金的专项附加扣除标准，提高人才公寓的补贴标准和期限，由园区公寓管理运营方以租金减免的形式让利给个人，以降低租房成本。

再次，加快公共研发项目分包模式改革，完善大中小企业协同创新模式。

对于公共研发项目招标业务，根据实际情况减少投标书中技术人员职称等项目的比重，真正以企业获得的用户反馈和社会评价为主。

招标部门在征询行业专业人士意见的基础上，尽可能将技术上可以进行分解的大型研发项目拆分成多个并行的子项目，吸引以专精特新中小企业为代表的创新主体参与公共研发，形成大中小企业协同创新的政策环境。

最后，加大政策宣传力度、提高政策的精准度，强化重点政策的贯彻落实。

加强政策的宣传力度，可以通过“互联网 ”、微信公众号推送等多种方式，宣传已出台或即将出台的政策及实施细则，让企业及时了解目前的政策和相关规定，提升企业申请园区重点政策的积极性。

针对已出台政策中缺乏操作性的相关条文要制订更为详细的实施规则，真正从企业的角度来提高政策的精准性，提升政策供需双方的匹配度。

园区管理部门加强对政策实施跟踪管理，真正做到政策全流程跟踪服务，保证政策实施能够充分满足企业的需求。

（吴一平系上海财经大学教授，蔡丞系浙江财经大学讲师，陈家和系上海财经大学博士生）