国家公园体制建设步入关键时点，特许经营亟待立规│记者观察

经过10年的艰辛探索，中国国家公园体制建设已步入“新起点和再出发”的关键时点。

据第一财经记者了解，作为国家公园体制建设的一项重要内容，特许经营已在多个国家公园试行，相关实施方案和细则规定正在落地，但特许经营在概念层面和操作层面仍存在一些分歧，亟待加强顶层设计，定原则、立规矩。

特许经营能弥补财政经费不足

2023年是我国提出“建立国家公园体制”10周年。2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“建立国家公园体制”。截至目前，中国已正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等首批国家公园。

今年1月，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发《国家公园空间布局方案》，明确了中国国家公园体系建设的时间表、路线图，遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），提出到2035年，基本完成国家公园空间布局建设任务，基本建成全世界最大的国家公园体系。

《建立国家公园体制总体方案》明确提出，研究制定国家公园特许经营等配套法规；国家公园设立后整合组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区关系；鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》也提出，制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。

三江源国家公园自然风光。摄影/章轲

在北京大学自然保护与社会发展研究中心、清华大学国家公园研究院等日前举办的“2023国家公园特许经营制度建设和实践研讨会”上，北京大学国家发展研究院教授徐晋涛表示，特许经营是缓解保护地保护与发展问题一个重要的可能路径。

多位专家表示，国家公园经费来源主要包括政府拨款、经营收入、社会捐赠等，开展特许经营能弥补财政经费不足，有效提高保护管理水平和服务水平，也能带动当地经济社会发展，有效缓解社区矛盾。

研讨会上，大熊猫国家公园（四川）社会协调发展处处长沈兴娜表示，国家公园内实施特许经营，促进原有经营项目转型发展势在必行。她解释说，大熊猫国家公园实施特许经营前，自然资源处于无规则利用状态，“一是经营活动类型和数量较多，其中实体企业经营管理的景区有13家；二是准入企业方式单一，主要通过地方政府与企业直接签订协议即准入，存在长期占有资源和直接划拨资源问题，有的明确开发时间为30年或40年，有的未明确时间。”

特许经营尚无统一概念，未形成共识

沈兴娜介绍，目前，大熊猫国家公园已启动绵阳、德阳、大邑、卧龙等地的特许经营试点项目前期工作，编制了试点项目实施方案。但国家公园范围内现有旅游业态规范管理问题较突出。主要经营形式为传统观光、滑雪滑草活动、缆车体验，部分区域有餐饮、住宿、露营等业态，大众旅游带来的生态环境质量下滑、产品质量低下及多头治理等问题较为突出。现有经营活动与国家公园特许经营存在差异，保护优先原则和利用强度之间的平衡点较难把握。

武夷山国家公园管理局副局长黄智敏介绍，目前，该国家公园已将九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等项目纳入特许经营范围，实行目录管理。特许经营期限一般为5年，最长不超过10年。协议届满或提前终止时，公园管理局对项目的社会效益与环境效益进行综合评价，确定是否对该项目继续实施特许经营。

黄智敏反映，目前，特许经营并无准确统一概念，各个国家公园对特许经营的范围、项目各不相同，未形成共识。如三江源国家公园将露营、徒步、观察野生动物、解说系统等纳入特许经营范围；海南热带雨林国家公园将餐饮、住宿、解说、商品销售均纳入特许经营范围。而在武夷山国家公园，民宿、酒店等项目作为市场运营项目，不列入特许经营范围。

“特许经营主体希望通过剥离债务，将特许经营权等资产打包成立新公司的方式进行上市融资，目前这种做法不符合《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》中的相关规定。”黄智敏说。

三江源国家公园内，一位工作人员正在销售藏族服饰。摄影/章轲

研讨会上，国务院发展研究中心研究员苏杨用《目前的形势和我们的任务》这个标题，介绍了目前中国国家公园特许经营中存在的问题。“许多文件只是走形式，内容中有概念性错误，并未涉及关键问题，大多没有真正执行。”

他说，有的特许经营只是“新瓶装旧酒”，把原有的旅游经营项目换了个名称；有的特许经营并非真的，因为并没有按市场规律运行，“其特许是真的，经营是真的，但不是真的特许经营”。此外，在特许经营制度上存在主体权责模糊不清、权力虚化交叉等问题，有的事务抢着管，有的事务没人管。

苏杨说，国家明确提出到2035年建立49个国家公园，但目前看，“部门掣肘仍然厉害”，长江口、珠江口、洞庭湖、鄱阳湖还未能列入。

苏杨说，目前看，进入国家公园序列的西部地区面积巨大且数量众多（涉及4个以上国家公园的有青海、西藏、新疆、云南），有的变成以国家公园为面积主体的省（如青海省）。海洋类型的国家公园仍然薄弱（进入的只有3个，长岛、南麂列岛、热带海洋）。前期试点的格局被打破，一些关键问题如“三定方案”和总体规划仍然未能较好解决，衍生出诸多学术问题。

资源环境保护需特许经营制度保障

苏杨在调研中发现，“国家公园建设对地方发展带来正负两个方面的影响”。他介绍，正的方面是国家公园的特色产品因为国家公园的价值而增值，以及获得更多的转移支付。“负的方面是一些地方国土空间用途管制严格了许多，如武夷山的茶、南岭的旅游、黄河和辽河口的石油开采等。

“伴随负面影响的，还有不少管理上的隐忧，包括‘天窗’（从国家公园范围内抠出的接邻社区建成区、厂矿及基本农田等）应该怎么管、地方政府与国家公园管理机构的事权细分及权责利的匹配等。”苏杨表示，这些问题不解决好，不仅试点期间地方政府对国家公园的支持会淡化，社区居民对国家公园的反对也会增多，抠出去的“天窗”更可能成为完整生态系统的“病灶”。

以“天窗”为例，苏杨称，“天窗”在自然保护地整合优化中曾经是调处矛盾的重要手段，但在国家公园管理中却可能成为保护及绿色发展的漏洞。“大多数作为主要保护对象的野生动物不可能将这些区域视为其禁区，但‘天窗’却连生态保护红线的保护要求也达不到，这就可能导致生态系统破碎化和保护对象高危化。”他说。

海南热带雨林国家公园的湖光山色。摄影/章轲

研讨会上，专家介绍，福建省南平市以“环武夷山国家公园保护发展带”统筹保护与发展。在武夷山国家公园福建范围（1001平方公里），初步划定4252平方公里“缓冲区”，用“外圈”来保护好武夷山国家公园生态核心这个“内圈”。

旅游产业同样打通了国家公园内外，以路线串联国家公园外的251国家公园风景道为主线，串联周边景区景点、历史文化、特色村落、田园山水，形成了大武夷旅游环线，还连接起了茶、竹、水特色产业园区，使得特色产业与旅游业形成了产业串联式发展。

但调研也发现，国家公园有关生态旅游的要求与现行旅游行业的一些标准也存在冲突。如《旅游景区质量等级的划分与评定》（国标）中，将交通列为第一要素，尤其是5A级旅游区对交通要求相当高，要求交通设施完善，进出便捷。具有一级公路或高等级航道、航线直达，或具有旅游专线交通工具。

苏杨表示，这种要求很可能与资源和环境的保护要求相悖。同样的问题出现在对客流量的要求上，“年接待海内外旅游者60万人次以上”，这很可能超过资源环境要求高的区域环境容量。旅游的业态、产业要素和盈利模式都需要调整，更需要特许经营制度保障。

坚持生态保护第一等基本原则

清华大学国家公园研究院院长杨锐在研讨会上表示，国家公园特许经营应坚持生态保护第一和最严格保护、坚持保障社区的优先收益权和经营权等四点基本原则。他认为，国家公园特许经营应坚持经营过程的公开、透明和可追溯。

“这一原则是特许经营制度建设的基本保障。”他说，国家层面应在《国家公园法》《自然保护地法》中明确特许经营的法律定位、基本原则和基本路径等相关内容；制定自然保护地特许经营配套法规，完善法律保障，对特许经营的合同、项目范围、项目分配流程、费用征收标准、监管制度等做出明确规定；编制特许经营管理相关技术指南，明确概念范畴、操作规程、技术导则。

杨锐表示，在总体规划的基础上，应尊重并科学利用公园内的自然与人文资源，结合功能分区和游客流量控制方案，编制特许经营项目专项规划或特许经营管理办法，对特许经营项目数量、类型、活动范围、经营时间等做出明确规定。规范管理流程，采取“专门管理、分级负责、统一监督、充分试点”的管理模式。

同时建立反哺机制，按比例设置社区反哺资金，通过现金直补、教育基金、创业基金等形式改善原住民生活质量；孵化具有鲜明原住民社区特色的商品和服务，特许经营项目向原住民个体及集体进行适度倾斜，并开展相关培训，提高原住民生态保护意识、产业转型发展知识与技能，提升原住民文化认同感和凝聚力。建立信息公开机制，赢得原住民的信任，探索社区共建共管共享机制。

多位专家建议，国家公园在实施特许经营过程中，应通过竞争机制选择最优方案，激励企业或其他组织提供更加优质的产品和服务。此外，特许经营当前不宜全面铺开，应对开展国家公园特许经营工作的能力和条件进行综合评估，分阶段、分项目范围、分各国家公园实际，构建国家公园特许经营的发展框架、思路和方向。