首份国务院政府债务管理报告，有何看点

9月13日，中国人大网公开了《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》（下称《报告》）。

这是建立健全政府债务管理情况报告制度后，全国人大常委会首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告。这份近4000字《报告》由政府债务基本情况、管理工作情况和下一步工作安排三大部分组成。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，这是国务院首次向全国人大常委会作政府债务管理情况报告。这成为一项常态化制度后，各级政府都要向本级人大报告当地政府债务管理情况，如此可以加强人大对政府债务的监督，推动债务管理规范化、法制化。

近期公布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，在加强人民当家作主制度建设方面，提出要强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。

根据《报告》，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。截至2023年末全国政府法定负债率（政府债务余额与GDP之比）为56.1%。

《报告》介绍了加强和完善地方政府法定债务闭环管理，包括强化限额管理和预算管理，完善专项债券项目管理，加强专项债券资金使用管理，建立信息公开和常态化监督机制。

对于下一步工作安排，《报告》明确了五大工作重点，其中首要工作是科学确定政府债务规模和结构。

《报告》要求，合理确定政府债务规模，逐步优化政府债务结构和品种，满足不同情形下的政府宏观调控需要。

财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，当前需要全面把控、合理确定国债和地方政府债券发行规模和发行安排。政府债务规模的合理确定，需基于对宏观经济形势、财政收入状况、债务偿还能力以及未来经济发展需要的综合考量。

“一方面，应确保债务规模与国家财政收入和经济实力相匹配，避免过度负债带来的财政风险；另一方面，债务资金的使用应更加注重效率和效益，支持关键领域和重大项目，如基础设施建设、科技创新、社会保障等，以促进经济高质量发展。目前我国政府债务率整体处于低位，还有一定的提升空间，因此可以充分发挥国债和地方政府债券对经济的带动作用，通过各种形式的政府债券带动地方投资，引导地方产业转型。”胡恒松说。

从政府债务结构来看，地方债务规模、占比明显高于中央债务。近年中央提出要优化中央和地方政府债务结构，专家普遍认为提高中央债务占比，降低地方债务占比。事实上近年中央通过增发国债、发行超长期特别国债来逐步提高中央债务占比。

胡恒松表示，在国债和地方政府债券期限设计方面，合理配置短期和长期债务比例，避免债务集中到期，减轻财政压力，同时利用长期资金支持长期投资项目。兼顾考虑当前国内债券市场对各期限的偏好程度，合理引导增加投资群体多样性，引导短期、中期、和长期利率债投资群体进一步多元化，确保短期、中期、长期品种相对合理。通过期限设计，鼓励和引导各类金融机构和投资者参与政府债券市场，提高市场深度和广度。

根据地方审计报告，一些地方政府专项债券项目专项债项目申报时夸大收益，部分项目进展慢、资金闲置、资金被挪用，部分项目收益不及预期甚至没有收益。这也使得庞大的地方政府专项债券额度分配需要不断优化。

《报告》提出，合理安排分地区专项债务限额，向项目收益好、投资效率高的地区倾斜。

此次《报告》对下一步债务管理部署的第二项重点工作，是深化国债管理改革。比如，推动落实在中央银行公开市场操作中逐步增加国债买卖，增强国债收益率曲线利率基准作用，促进财政政策和货币政策协调配合。

今年8月份，中国人民银行开展公开市场国债买卖操作，全月净买入债券面值1000亿元人民币。

胡恒松表示，央行今年首次开展公开市场国债买卖操作，可以有效地引导长期国债收益率回归合理区间，防控债券市场波动风险。未来财政支持中央银行的公开市场操作中逐步增加国债买卖，不仅可以提高国债的流动性，增强国债收益率曲线的利率基准作用，还能促进财政政策和货币政策的协调配合。

“中央银行通过买卖国债，可以调节市场资金的供给，影响利率水平，进而影响投资和消费，达到稳定经济、控制通货膨胀的目的。同时，这也有助于财政政策的实施，通过国债发行筹集资金，支持国家重大项目的投资，促进经济增长。”胡恒松说。

《报告》要求的第三项债务管理重点工作，是加强和完善地方政府债券管理。包括进一步扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，适当提高用于项目资本金的规模和比例，更加注重发挥撬动社会资本作用。健全专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，强化项目绩效管理，提高资金使用效益。

《报告》还要求，完善地方政府债务全链条、全流程监管。比如，持续保持高压监管态势，发挥部门协同监管合力，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起。