民事强制执行法草案终止审议，“审执分离”改革模式再受关注

意在解决民事案件“执行难”的《民事强制执行法（草案）》（下称“草案”），于今年6月被终止审议。

日前，中国人大网公布了全国人大常委会公报（2024年第四号），根据全国人大宪法和法律委员会提交的“关于终止审议《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的报告”，草案被终止审议的主要原因是，对审判权与执行权分离的模式是内分还是外分等重大问题存在较大意见分歧，需要先由党中央决策，不宜在法律中先行规定。

西南政法大学法学院教授马登科告诉第一财经，考虑到报告提出的原因，终止审议草案是一个比较正常的决定。在审判权和执行权如何分离仍存在争议的情况下，还是需要等中央下定决心，衡量各个方案的优劣，在“审执分离”改革模式问题上做出使人民满意、对历史负责的抉择，再逐步推进民事强制执行立法。

被广泛关注与期待的草案

民事案件中，执行工作是案件办理程序的关键一环，是实现公平正义的“最后一公里”。而从上世纪80年代后期开始，随着我国经济社会发展，诉讼案件数量大幅增长，执行难的问题也逐渐凸显，主要表现在查人找物难、财产变现难、排除非法干预难、清理历史欠账难等方面。

直至近几年，老问题不仅没有解决，甚至还有愈发突出的态势，生效的法律文书因执行不了变成“法律白条”，严重损害了胜诉当事人的合法权益。在社会各界的呼声下，上述草案应运而生，于2022年6月首次提请全国人大常委会审议，被提上立法进程。

执行难的成因十分复杂。2018年，时任最高人民法院院长周强作关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告时指出，执行难的内部原因，包括执行规范化水平不高、执行人员力量和能力不足、执行工作管理不够规范等；外部原因则有社会诚信体系不够健全、法律和配套制度不够健全完善等。

他提到，我国尚未制定单独的强制执行法，执行程序在《民事诉讼法》中仅有35个条文，很多问题缺乏明确规定。在配套制度方面，我国尚未建立个人破产制度，与执行案件有关的救助制度也不完善。

马登科在接受第一财经采访时指出，目前《民事诉讼法》中关于执行程序的条文有35个，但各部规范性文件中关于强制执行的司法解释大概有1000多条，形成了一种“小马拉大车”的情况，无法适应目前的执行工作。因此，对相关法律条款进行整合，形成一部逻辑自洽、内容完整、体系完备、思维统一的关于执行的专门法，是很有必要的，它将对执行工作起到一定的指导作用。

而草案就是我国首次针对“执行难”进行的专门立法，一经公布就受到了社会各界的广泛关注与期待。具体来看，草案的内容有不少亮点，包括加大对“老赖”的惩戒力度、强化对执行权的制约监督，以及明确“律师调查令”制度等。

北京大成（昆明）律师事务所高级合伙人孙可告诉第一财经，当时公布的草案可以说是“集大成者”，包含了执行依据、执行程序、对“老赖”的制裁措施等强制执行的主要内容，比较全面。“作为切实解决执行难的重要推动力量，草案的出台受到了很多人的期待。而且近几年法律法规的更新速度比较快，尤其是2020年民法典颁布以来，我国进入一个立法的高潮期。”

此次草案被终止审议，孙可告诉第一财经，据《立法法》的规定，这个决定有明确的法律依据，《民事强制执行法（草案）》不是第一部被终止审议的法律草案，也不会是最后一部。本轮立法进程被终止，主要是因为草案涉及“审执分离”改革模式的大方向，会格外慎重。

“审执分离”争议何在

对于草案被终止审议的原因，前述报告提到：草案的基础是审判权与执行权在法院内部分离的模式。“审执分离”是继续采取法院内分的模式，还是研究启动把执行权放到法院外部的外分模式；即使采取内分模式，也有一个怎样分离、如何改进的问题。这些方面都有不同意见，需要先由党中央决策，不宜在法律中先行规定。

学界和实务界认为，“审执分离”是在我国法律语境下，对司法审判权与执行权分离的概括。在我国长期实行“审执合一”的传统下，法院在民事执行时出现的执行秩序无序、执行行为不规范、执行腐败等问题一直受到诟病，不少法律学者认为“执行乱”是导致“执行难”的重要原因，“审执分离”的呼声渐涨。

2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。自那之后，“审执分离”的改革进入快车道。

在孙可看来，此项改革虽然提出了改革愿景，却并未明确具体的方向和路径，对诸如审判权和执行权为何要相分离，如何分离才更符合改革的要求、理论的推导和实践的急需，解决这些基本而重要的问题，学术界、实务界也远未形成共识。

关于“审执分离”改革的具体路径有三种主要观点：一是“彻底外分”，将整个执行工作从法院分立出去，交给其他的司法或行政部门负责；二是“深化内分”，在法院内部将审判和执行作进一步彻底的分离，如将执行裁决权和执行实施权分别由不同机构行使；三是“深化内分、适当外分”，在深化内分的同时，将一部分执行实施工作交给法院之外的其他部门行使。

2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》强调，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。

孙可告诉第一财经，支持“彻底外分”的人认为，“执行难”的问题已经存在了几十年，时至今日仍然是“顽症”，法院内部依然存在执行力量不足、执行程序不规范、执行人员违法违纪等问题，如果想彻底解决“执行难”，可以尝试将执行工作从法院彻底剥离出去。“但彻底外分是一个非常大的转向，改革的成本会非常大，很多法律需要重新修订，不是出台一部专门的强制执行法就可以完全解决的，同时它涉及的人力物力成本也会比较高。”

虽然前述实施方案已明确指出，要将审判权与执行权外部分离的模式纳入研究论证，但在迄今的执行体制改革中，开展的主要是法院内部的审判业务庭与执行局的分离，法院内部执行裁判权与执行实施权的分离。

最高人民法院曾于2017年在《关于将执行局工作与人民法院剥离的建议答复》中指出，前述的几种关于审执分离具体路径的观点从不同角度出发，都有道理，也各有利弊。同时阐述了“深化内分”路径的优势，包括“深化内分”符合执行效率优先原则，有利于立审执协调，切合执行权运行要求，符合多数国家或地区的通常做法，改革成本最低。

2019年，最高人民法院发布了《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》，其中明确提出执行管理体制改革的试点模式，包括：一是市(地)中级人民法院对区(县)人民法院执行机构垂直领导；二是区(县)人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院级执行机构双重领导，在执行业务上以上级执行机构领导为主。

在推进审执分离体制改革方面，该意见指出，将执行权区分为执行实施权和执行裁判权，案件量大及具备一定条件的人民法院在执行局内或单独设立执行裁判庭，由执行裁判庭负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。不具备条件的法院的执行实施工作与执行异议、复议等裁判事项由执行机构不同法官团队负责，执行异议之诉案件由相关审判庭负责办理。

2022年公布的草案规定，民事强制执行工作由法院负责。周强曾在关于草案的说明中提到，为巩固审判权与执行权相分离体制改革成果，依照民事诉讼法第二百三十一条、第二百三十五条等，规定人民法院负责执行工作，根据需要设立执行机构，执行权与审判权相分离，执行实施权和执行裁决权相分离。

孙可认为，草案实际上进一步确认了未来“审执分离”将继续“内分”的模式。自那之后，“外分说”几乎销声匿迹。

但在此次草案被终止审议之后，审判权和执行权如何分离，似乎又回到了争论场。

下一步往哪里走

草案被终止审议，意味着民事强制执行法的正式出台时间势必会向后推迟。在孙可看来，这未必是一件“坏事”。

“目前强制执行的法律体系并非不健全，涉及的条款太多，有点像散落了一地的珠子，缺少一根主线把它们串联起来。此前草案中关于‘审执分离’的观点主要是继续走内分这条路，但这次终止审议后，可能会涌现出其他不同的声音，其他路径也可能会得到一定的尝试。”孙可说。

于7月发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”。之后发行的《党的二十届三中全会<决定>学习辅导百问》对此项部署进行了解读：第一，深化审判权和执行权分离改革，进一步明确了这一领域司法权力配置的改革方向。深化审判权和执行权分离改革的着力点，主要在民事、行政审判与执行领域。

第二，健全国家执行体制，是深化司法体制改革的重大任务。健全国家执行体制，就是坚持以国家强制力为后盾，在审判权与执行权分离的基础上，对现行执行体制机制和管理模式进行优化完善，不断提高执行质量和效率。

第三，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督，有助于解决“执行难”问题。

马登科认为，要落实中央文件的精神，深化审判权和执行权的分离，具体分离模式可以参考原来的监狱局与司法部的关系，它隶属于司法部，实际上又具有相对独立的机制，和其他业务条线有一定的边界。“在执行上，还是需要集成合力，类同于行政管理的模式，执行工作有大量的事务需要和审判部门进行相互的连接，这种连接如果是在两个完全切割开的部门之间，时间人力都可能无法承受。”

对于“审执分离”下一步到底该怎么走，还需要党中央的决策明确方向，民事强制执行法的真正出台也还需要耐心等待。第一财经采访的多位专家均表示，期待在中央明确审执分离改革模式的方向后，尽快推进民事强制执行法的出台。