专家支招解决存量PPP项目纠纷：完善机制是关键

受政策变化等多种因素影响，存量政府和社会资本合作（PPP）项目纠纷有所增多，如何解决这些纠纷受业内关注。

近日，在北京举办的一场存量基础设施投融资项目纠纷处理机制建设与案例分享研讨会上，北京大成律师事务所高级合伙人黄华珍表示，当前因政策变更、项目设计缺陷、项目参与方信用风险等原因，一些存量PPP项目面临纠纷，存在项目停摆、僵局、争议等问题。而选择纠纷解决方式，即究竟是采用行政诉讼、民事诉讼还是仲裁解决PPP项目，成为一个非常有争议的问题。

“有的PPP项目争议方，仅管辖权纠纷就打了几年的官司，也就是说解决纠纷的门还没进，在门口打了几年官司。争议解决机制的完善是存量PPP项目顺利运行必须要解决的问题，也是PPP新机制必须面临的课题。”黄华珍说。

上述研讨会由北京大成律师事务所和中国政法大学中国民商事争议解决研究中心举办。

黄华珍告诉第一财经，未来存量PPP项目纠纷会越来越多。像PPP政策变化会对存量项目融资等造成影响。一些社会资本方由于资金压力等原因，对一些地方政府不履约、拖欠款也可能诉诸法律。

那么，当PPP相关方面临纠纷时，从法律法规层面，究竟该选择什么途径去解决？

最高人民法院行政审判庭原庭长黄永维在研讨会上表示，最高院《行政协议司法解释》实质采纳了PPP协议系行政协议或民事的“性质二分法”。之后，行政法规、部门规章淡化了对PPP协议性质的界定。

黄永维认为，在法律适用层面，基于行政协议争议属于公法争议，因此不能适用仲裁法的规定。同时，《行政协议司法解释》第26条规定“行政法规另有规定”的例外情形值得关注。司法实践中，中国法院目前对于PPP争议的定性，基本遵循《行政协议司法解释》的处理路径。如果有的PPP协议经判断属于民事合同的，可以适用仲裁法的规定。如果有的PPP协议经判断属于行政协议的，原则上不能适用仲裁法，但是法律、行政法规明确可以适用仲裁法的除外。对于PPP协议的可仲裁性应当按照上述方式综合判断。

PPP项目采取行政诉讼或民事诉讼、仲裁解决究竟有何不同？

黄华珍解释，主张以民事诉讼或仲裁程序解决PPP争议，主要理由是避免行政干预，获得公平处理。另外仲裁程序有一裁终局（即一经仲裁审理和裁决即告终结）的优点，更高效、节省成本。而主张以行政协议解决PPP项目合同争议的主要原因，是PPP项目合同是公法合同，如果以仲裁解决则可能使PPP协议“遁入私法”，侵害公共利益。

“但从实践中看，PPP项目纠纷中，采取行政诉讼并没有想象中那么可怕。因为行政机关承担举证责任较重，且行政诉讼采用全面审查原则，有相应的法定程序。另外行政诉讼收费相对民事诉讼更低。”黄华珍说。

她还表示，一些PPP项目采取仲裁解决有更快、更经济的优势。但一些PPP合同约定的仲裁解决争议，多数约定在项目所在地政府仲裁委员会，公正性、专业性都受到一定限制，且商事仲裁不以合法性为原则，裁量空间非常大，而且一裁终局，因此即使其裁决不具有合法性或出现实体错误，也基本不能撤裁。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清教授在上述研讨会上表示，存量项目纠纷的解决是基建投融资可持续发展的关键。宏观层面上，需要地方政府、央国企和银行更加有担当，公众也要给予充分地理解。项目层面上，要选择适当的争议解决方式，包括再谈判、调解、仲裁、行政诉讼和民事诉讼等多元化工具，需要懂基建投融资和相关法律法规政策等知识的复合型人才，才更有利于争议的解决。

今年3月份，国家发改委等部门发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确，特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议可以依法申请行政复议或者行政诉讼，因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼”。

黄华珍认为，从目前趋势来看，PPP纠纷解决在制度上已经趋向上述“二分法，建议通过典型案例或司法解释形式明确二分法的区分标准，避免当事人就管辖权争议展开漫长的争议。一个不确定的“二分法”看起来是“拯救”投资人，实际上却将投资人置于陷入漫长诉讼程序的危险境地，因此需要给投资人以“确定性”。

“建议通过判例或解释方式明确《PPP项目合同》约定的仲裁条款是否有效，以避免撤裁风险。完善PPP仲裁机制，构建特别仲裁程序，明确公共利益保护的特殊程序与机制。”黄华珍说。

她还建议，不断完善行政协议制度。比如一些标的额大且复杂的案件依法规可能归基层人民法院管辖，不利于双方争议的解决。建议可以参考民事诉讼案件中关于标的额的管辖范围，在行政诉讼程序中作出类似规定，能更有利于各方争议事项的解决，以此让各方服判息诉。

中国政法大学教授杨秀清在上述研讨会上建议，探索PPP纠纷的一体化解决机制，通过民事一体化或行政一体化突破公私法二元化分割所形成的局限。行政协议的范围窄于PPP协议，因此应当保留仲裁条款的适用空间，这也是国际惯例。