着力打造数字领域制度型开放示范区

近日，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（下称《总体方案》），这是继2023年6月国务院发布《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准 推进制度型开放的若干措施》（下称《若干措施》）之后，推进自贸区高水平制度型开放的又一重大举措，其中“支持”“鼓励”等表述多达40余次，体现推进自贸区制度型开放先行先试的决心，意味着全面对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）国际高标准规则迈出实质性一步。

《总体方案》的主要创新突破

和以往相比，本次《总体方案》的创新突破至少表现在以下方面。

第一，涵盖议题更为全面。

《总体方案》共涵盖80条措施，聚焦服务贸易扩大开放、货物贸易自由化便利化水平、实施高标准数字贸易规则、加强知识产权保护、推动相关“边境后”管理制度改革和加强风险防控体系建设等，体现出全面对接CPTPP和DEPA等国际高标准经贸规则的坚定决心。

第二，开始关注“国有企业改革”“劳动者权益保护”等“边境后”管理制度改革。

此前《若干措施》主要聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境等6个方面。本次《总体方案》内容扩展到“政府采购”、“国有企业改革”和“健全劳动者权益保护”等“边境后”管理制度改革，而这些正是后续中国加入CPTPP谈判需要面对的最难啃的“骨头”。

第三，进一步强调贸易便利化和数据跨境流动便利性。

《总体方案》进一步强调提升货物贸易自由化便利化水平，例如，允许自贸试验区进口葡萄酒和蒸馏酒，特定条件下贸易商可免于在容器、标签、包装上标示商标或商品名的中文译文，以及在政府采购程序中，鼓励以中英两种语言发布采购公告。在数据跨境流动方面，与现有立法倡导促进数据跨境安全有序流动相比，进一步提出提升数据跨境流动便利性，便利化成为数据跨境流动的新导向。

第四，特别注重数字领域制度型开放。

对接高标准数字贸易规则成为本次《总体方案》的重点内容，在80条措施中，其中有15条是关于高标准数字贸易规则的专门条款。同时，与数字相关的条目占据《总体方案》内容的近三分之一，内容涉及“数字身份跨境认证与电子识别”“金融数据出境”等，涵盖金融服务、电信服务、通关便利化等相关领域。

《总体方案》全面对接高标准数字规则

上一轮《若干措施》提出营造良好数字营商环境，促进数字贸易健康发展，不过仅有2条涉及数字贸易规则。主要是对接CPTPP（电子商务）第14.17条“源代码”、第14.7条“在线消费者保护”，以及DEPA第6.3条“在线消费者保护”的规定，提出了不得以要求转让或获取大众市场软件源代码作为进口销售的条件，以及提出完善消费者权益保护制度，禁止对线上商业活动消费者造成损害。

而《总体方案》在深度和广度上都有很大突破。

首先，便利数据的跨境流动。

《总体方案》第24条明确规定，企业和个人因业务需要确需向境外提供数据，且符合国家数据跨境传输安全管理要求的，可以向境外提供。该条旨在对接DEPA第4.3条（通过电子方式跨境传输信息），即每一缔约方对通过电子方式传输信息可设有各自的监管要求，缔约方应允许通过电子方式跨境传输信息。第26条则进一步提出在遵守网络管理制度前提下，消费者可使用不对网络造成损害的终端设备接入互联网和使用网上可获得的服务与应用，这与DEPA第6.4条（接入和使用互联网的原则）要求一致。

其次，便利电子发票使用。

第29条提出的加强全面数字化的电子发票管理，增强电子发票跨境交互性，支持电子发票相关基础设施建设等，则是对接DEPA的第2.5条（电子发票）中要求缔约方就促进、鼓励、支持或便利企业采用电子发票的倡议开展合作，努力促进支持电子发票的基础设施建设的相关规定。

最后，便利数据开放共享。

《总体方案》第33条提出建立健全数据共享机制，支持企业依法依规共享数据，创建数据要素流通创新平台等，旨在对接DEPA第9.4条（数据创新）。第35条中关于扩大政府数据开放范围，明确获取和使用公开数据方式，发布开放数据集目录的规定，与DEPA第9.5条（开放政府数据）中的相关规定内容基本一致。同时，《总体方案》第36、37、38条中关于数字中小企业合作与数字竞争政策与DEPA第10.2条（增强中小企业在数字经济中的贸易和投资机会的合作）、10.4条（数字中小企业对话）、6.2条（非应邀电子商业信息）和8.4条（竞争政策合作）基本一致。

推进数字领域制度型开放需要新作为

上海自贸试验区成立10年来，围绕投资管理和便利化等制度型开放，打造与国际经贸规则相衔接的制度体系。例如，发布了我国首份外商投资准入负面清单，率先实施外商投资备案管理制度。当前，面对高质量经济发展和高水平对外开放的新任务，上海自贸区在数字领域开放需要有新作为。

1.探索构建跨境数据管理新模式。

根据《总体方案》第25条提出，按照数据分类分级保护制度，支持上海自贸区率先制定重要数据目录。但对何为“重要数据”并没有形成统一认识，2023年9月，国家网信办发布《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》亦专门对自贸区数据出境做出明确规定。准确理解和科学编制上海自贸区重要数据目录，需要自贸区紧密结合其产业特征和数字经济发展要求予以推进。上海外向型经济特点鲜明，目前为止上海有7.5万家外资企业，累计认定946家跨国公司地区总部，557家外资研发中心，企业数据跨境流动需求较强烈。同时，临港新片区也正在积极开展“离岸数据中心”试点探索。探索构建跨境数据管理新模式，已成为下一阶段自贸区提升战略的重要任务之一。

2.推进数字技术应用和数智全球治理。

一方面，在全面对接国际高标准数字贸易规则和数字技术应用上，上海自贸区既有优势更有发挥空间。这包括推动电子提单、电子仓单等电子票据应用，推进无纸化贸易，加强全面数字化的电子发票管理，都需要自贸区先行先试。另一方面，对接DEPA第8.2条（人工智能），按照《总体方案》第31条要求，研究制定人工智能伦理道德与治理框架，对于可信、安全和负责任地使用人工智能技术至关重要。《总体方案》对自贸区参与人工智能国际治理提出了新要求，自贸区在发布人工智能伦理治理示范案例可以有新作为。

3.营造良好的数字生态环境。

《总体方案》要求自贸区建立健全数据共享机制，支持企业依法依规共享数据，促进大数据创新应用；扩大政府数据开放范围，明确获取和使用公开数据方式；举办数字中小企业对话，搭建中小企业参与数字经济信息交流平台；强化电子信息监管技术应用和国际合作；健全数字经济公平竞争常态化监管制度，发布数字市场竞争政策和最佳实践等，这些措施有助于为数字经济发展营造良好的生态。数字经济健康发展依赖于可信任的数字环境建设，良好的数字生态体系是自贸区今后承接来自新加坡等周边国家数据产业外溢、开展“来数加工”的基础条件。

总之，《总体方案》最为重要意义之一是进一步将CPTPP、DEPA等关键条款作为制度型开放的参照，在扩大服务贸易开放、实施高标准数字规则、推动“边境后”管理制度改革等方面创新突破明显，体现出全面对接国际高标准经贸规则、推进高水平制度型开放的鲜明特征，亦成为新时期上海自贸区打造国家制度型开放示范区，全面实施自贸区提升战略的新方向。上海自贸区要先行先试，积极作为，全力打造制度型创新最佳实践和应用场景，更好服务上海“五个中心”建设。

（阎海峰系华东理工大学副校长、教授，临港-华东理工大学自贸区创新研究院院长；彭德雷系华东理工大学法学院院长、教授，临港-华东理工大学自贸区创新研究院研究员）