中央为何谋划新一轮财税体制改革，六位学者全方位解读 |前瞻2024

中国以高质量发展全面推进中国式现代化，这对财税体制提出更高要求，新一轮改革呼之欲出。

近日召开的中央经济工作会议提出，要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。其中之一正是要谋划新一轮财税体制改革。

为何在此时中央提出要展开新一轮财税体制改革？新一轮财税体制改革有何重点要点？

改革力度可能比较大

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，1994年分税制改革奠定了以市场经济为基础的财税体制，此后财税体制持续改革，比如2013年十八届三中全会提出的深化财税体制改革。此次会议强调了“新一轮”财税体制改革，意味着这次财税改革将是系统性力度比较大的改革。

“如果说1994年分税制改革主要是与工业经济相匹配的财税体制，那么在当前数字经济时代，国家重视科技创新、低碳绿色等高质量发展，财税体制改革要与其相适应。”施正文说。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇表示，财税界一直有借分税制改革30周年之机启动新一轮财税改革的呼吁。财税改革当然不可能只是为了改而改。重要的是财税改革能够解决一些原先未能解决的难题，从而与其他改革一起，为推动高质量发展和加快中国式现代化建设持续注入强大动力。

财税是国家治理基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。在全面深化改革中，财税改革一直是排头兵。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋告诉第一财经，党的十八届三中全会对财税体制的作用有一段定位很高的表述：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。我国改革开放以来财税体制变革史表明，财税体制体现出改革与稳定、变与不变的矛盾对立统一规律：一方面，财税体制关系到各级政府运行和市场预期，它必须保持基本制度的稳定性；另一方面，经济社会的发展变化又要求财税体制与之适应，或者通过财税体制改革来推动经济社会发展。

“也正是因为如此，虽然自2013年以来，财税领域改革频频，使得预算、税收、政府间关系等领域的制度不断优化，但是目前仍存在不少问题待解决，这就需要新一轮财税体制改革。”吕冰洋说。

近些年随着中国经济增速放缓，财政收入告别高增长，进入中低速增长区间。而三年疫情冲击下，叠加楼市土地市场低迷、大规模减税降费等影响，地方财政收入增速进一步放缓，而刚性支出持续增加，为稳经济，地方举债规模大幅增加，这使得地方财政收支矛盾加剧，一些基层财政困难，还本付息压力较大，一些地方的政府债务风险较高。

另外，数字经济占国内生产总值比重已经超过40%，未来这一比重会持续提高。数字经济下经济业态、生产经营和商业模式产业价值链以及经济价值创造和分配方式发生明显变化，这对适应工业经济的传统财税体制、税收征管带来新的挑战。

中国经济高质量发展导向下，以及当前财税体制面临诸多挑战，显然要靠新一轮财税体制改革来逐步解决。

吕冰洋认为，新一轮财税体制改革需要解决的问题包括，改革省以下财政体制，以理顺省以下政府间财政关系；统筹改革税制结构和其他政府收入结构，以增强财政可持续性和提高经济运行效率；改革转移支付制度，以提高财政资金使用效率和配置效率，更好地落实中央政府各项目标任务；改革基层政府的财政收入结构和调整支出责任，以缓解基层政府面临的财政困难。因此，财税体制自身呈现“稳中求进、以进促稳”的变动规律。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，当前仍然存在政府与市场关系边界不清、中央和地方事权和支出责任划分不清、地方政府承担过多的事权和支出责任、财力不够协调、转移支付不规范、省以下财政体制有待进一步深化等问题。谋划新一轮财税体制改革是下阶段的重要任务，才能从根本上解决当前财政运行紧平衡、地方债务持续增长的问题。

“可以预期，未来要进一步理清政府与市场关系，界定政府规模，避免政府支出责任持续扩张；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负；不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付等。”罗志恒说。

预期的重点改革方向

中国人民大学财政金融学院教授马光荣告诉第一财经，新一轮财税改革重点，可能包括党的二十大报告提出的三大方面：健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。近期中央金融工作会议提出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，这也是未来财税改革一大重点。另外，“十四五”规划对建立完善现代财税制度相关部署，也应是未来改革重点。

杨志勇认为，新一轮财税体制改革需要保留分税制基本框架，在此基础上设计具体改革方案。未来财税改革重点是如何进一步完善分税制，关键是如何健全地方税体系。只要是税收收入归地方政府支配的税收收入，就应该算地方税，健全地方税体系也应该在此基础上进行。未来地方税体系的健全还取决于税制改革的进展。有什么样的税制，就会有什么样的分税体制与之相对应。

施正文认为，现在的财税体制主要与工业经济相适应，而数字经济对现有税制冲击越来越大，未来数据资源要素价值创造作用越来越大，税制就需要对此作出相应变革，财政体制也要做出相应调整。比如为了适应数字经济，短期来看第一大税种增值税需要调整，如简化税率等。所得税也需要改革，如个税需要进一步扩大综合所得范围等。中长期来看，可能考虑要开征数字服务税，将增值税改革为在零售环节征收的销售税等。另外还需要通过转移支付等方式来调节数字经济下区域税收收入分配不均衡等问题。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，新一轮财税改革应着力改革中央与地方财政体制。目前中央对地方转移支付规模已经突破10万亿元，这个规模太大，不具有可持续性。同时，目前地方财政比较困难，债务压力比较大，通过财政体制改革，来增强地方财政自主财力，税收也要朝着这一方向做些调整。

近些年中央与地方财政事权和支出责任划分改革取得进展，央地基本公共服务领域及教育等分领域改革方案已出，去年中央还发文进一步推进省以下财政体制改革工作。

“事权的划分在很大程度上需要与进一步的全面深化改革有关，要在全面深化改革背景下作相应的改革。当前财政体制所涉及的财政事权的划分是不够的，需要在改革中进一步完善。”杨志勇说。

目前随着财政收入总规模逐年攀升，以及中央加大对中西部等欠发达地区支持力度，中央对地方转移支付规模持续增长，今年首次突破10万亿元。下一步完善财政转移支付体系，优化转移支付结构，规范转移支付项目，促进基本公共服务均等化，也是新一轮财税改革一大重点。

杨志勇认为，转移支付不只是简单地中央给地方财政资金，更重要的是应该确立起一套能够充分调动中央和地方两个积极性的转移支付体制。中央对地方转移支付过多，容易滋生地方等、靠、要等问题，不利于地方积极性的发挥。地方所获得的转移支付不足，同样不利于地方。

他认为，财政体制改革应该在引导地方政府推动高质量发展中发挥重要作用。财政体制改革不能只在财税内部兜圈子，争论中央和地方的分钱问题，分税制的进一步完善更要与高质量发展联系起来，这是新一轮改革的重要内容。财税改革要在释放市场活力上发挥更大作用。