国内耕地十年减少1.13亿亩，“北粮南运”难题如何化解？

“我们不能因为口粮和谷物自给率高，就片面认为粮食‘够吃了’，就认为耕地够用了。守住18亿亩耕地保护红线，保障的是粮食安全的底线。”

自然资源部部长王广华近日在2023年第5期《党委中心组学习》上刊文称，当前和今后一个时期，随着城镇化、工业化持续推进，耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出。新时代新征程上耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。

他表示，保障粮食安全必须保有18亿亩以上的耕地。实现粮食稳定生产的基础是保有足够数量的耕地。有研究机构测算，我国14亿多人口，每天就要消耗70万吨粮、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉。要满足如此庞大的需求，每年的粮棉油糖菜播种面积大概需稳定在23亿~24亿亩，如果按照1.3的复种指数倒推计算，耕地必须保持在18亿亩以上。

“此外，我国每年进口的大宗农产品，如果根据生产能力折算为耕地，也是很大的一个数。”王广华称。

十三届全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文也曾多次表示，近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，（耕地）红线已退无可退。

我国现在还有多少数量的耕地，距离红线还有多远？2021年发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》（下称“国土三调”）显示，截至2019年12月31日，国内现有耕地12786.19万公顷（191792.79万亩）。

为了稳住耕地总量，按照《全国国土空间规划纲要（2021~2035年）》部署，我国将18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田的保护目标任务持续到2035年保持不变，并将指标分解至各个省份。

王广华表示，我国耕地家底并不丰厚，与2009年底的“二调”数据相比，10年间减少了1.13亿亩，主要原因是农业结构调整、平原种树和绿廊建设；耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。同时，现有耕地中有一部分属于难以或不宜长期稳定利用，有的还面临荒漠化、石漠化威胁，从长远看要进行退耕。

公开数据显示，1957年至1996年，我国耕地年均净减少超过600万亩；1996年至2008年，年均净减少超过1000万亩；2009年至2019年，年均净减少超过1100万亩。这一趋势反映在人均耕地面积上，一调（即第一次全国土地调查）为1.59亩、二调1.52亩、三调1.36亩。

王广华透露，2021年、2022年连续两年全国耕地总量实现净增加，初步遏制了多年来耕地总量持续减少的势头。

耕地保护不但有数量底线上的约束，也有布局结构上的要求。由于耕地存在质量等级的差异，不同区域的耕地对应的粮食产能也会有较大差别。

国土三调显示，我国64%的耕地分布在秦岭－淮河以北。黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆等5个省份耕地面积较大，占全国耕地的40%。

王广华表示，我国“耕地资源—粮食供给—生态安全”长期处于“弱平衡”状态。2009~2019年10年间，全国耕地分布重心北移、质量下降，秦岭—淮河一线以南耕地减少1.49亿亩，占全国耕地的比例从“二调”时的41%降低到36%；位于一年三熟制、一年两熟制地区的耕地占全国耕地的52.13%，比“二调”时降低6.81个百分点，耕地“南减北增”趋势加剧。历史上曾经的“南粮北运”，如今已变成“北粮南运”。

王广华透露，国家层面将优化耕地布局，采取经济奖惩等措施，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，遏制“北粮南运”格局加剧。

而在地方层面，将通过综合整治等措施，因地制宜把山上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，用“山上”换“山下”，使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，让各类农业生产各得其所。

“各地在恢复耕地过程中要留出一定过渡期，尊重农民意愿，加强政策引导，不能强制实施。”王广华称。