财政金融联手化解地方债风险，特殊债额度冲刺1万亿元

为了防范地方政府债务风险，落实一揽子化债方案，财政金融正合力化债。

不少省份积极争取财政部隐性债务风险化解试点，获得了特殊再融资债券（下称“特殊债”）额度，以置换政府负有偿还责任的隐性债务，实现展期降息，缓释风险。10月份地方密集发债，根据中国债券信息网数据，截至10月27日，将共有22个省份合计发行约9438亿元特殊再融资债券。

为对冲税期高峰、政府债券发行缴款等因素的影响，维护银行体系流动性合理充裕，10月20日，中国人民银行开展了8280亿元逆回购操作，由于有950亿元逆回购到期，公开市场实现净投放7330亿元。

21日公开的《国务院关于金融工作情况的报告》（下称《报告》）在谈及防范化解金融风险隐患情况时，称今年持续防范化解重大金融风险，确保金融风险整体可控。其中一大要点是支持防范化解地方融资平台债务风险。

《报告》称，认真落实党中央决策部署，坚持稳字当头、稳中求进，在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险，严控融资平台增量债务，完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，上述《报告》中的化解地方债风险表述与央行前几次表态基调一致，是当前一揽子化债方案中的方式之一。隐性债务的形成涉及地方政府、融资平台、金融机构，关系到财政部门、金融监管部门、金融机构、投资者，实际上已经连接了财政、金融和社会，单独靠任何一家是难以化解的，化债就是平衡好各方利益和风险，避免风险压垮任何一个部门。

“这既需要财政本身统筹财政资源化债，而且还需要货币金融配合，比如财政发行特殊再融资债券，需要金融机构购买和相对宽松的货币环境，比如融资平台与金融机构的展期等。财政化债、金融化债要同步推进。”罗志恒说。

受经济下行、疫情冲击、大规模减税降费、楼市土地市场低迷等影响，近些年地方财政收入增长乏力，而刚性支出不减反增，尤其是债务集中到期偿债支出加大。尽管地方政府债务风险总体安全可控，但一些市县偿债能力弱，债务风险较高。

而地方政府债务风险又主要集中在隐性债务，即地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。目前隐性债务集中在地方政府融资平台公司上。

今年以来个别地方公开表示靠自身能力无法化债，叠加一些城投公司出现流动性风险事件，引起市场对地方债风险担忧。而7月24日中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

7月份部分省份公开披露，指导有关地区做好隐性债务风险化解试点申报和评审工作，积极争取财政部化债额度支持。这一化债额度指的就是上述特殊债额度。不同于一般再融资债券是用于偿还到期政府债券本金，特殊债的特殊之处是用于偿还存量债务，这被市场普遍理解为政府负有偿还责任的隐性债务。

目前中国对地方政府债务实行限额管理，为地方举债设立“天花板”，包括每年再融资债券额度也由财政部下达至各省限额。因此在中央制定实施一揽子化债方案下，新一轮特殊债额度需要各地向财政部争取。

最终，10月9日内蒙古成为全国首个公开发行特殊债省份，也正式拉开了这次特殊债发行序幕。根据中国债券信息网，目前已经有22个省份公开披露特殊债发行计划，总额约9438亿元，其中云南、内蒙古、辽宁三个获得超千亿额度的省份，大部分省份已经完成披露的发行额度。

罗志恒认为，发行速度快、规模大成为这轮特殊债发行一大亮点。特殊债可用于置换隐性债务，将与债务展期等其他方式共同化解隐性债务。此次特殊债主要动用一般债务结存限额，预计四季度特殊债发行规模在1万亿左右，主要集中在债务高风险省份。

东方金诚研究发展部高级分析师冯琳曾告诉第一财经，从部分省份发行规模的超预期以及地方债务限额空间的统筹调度和充分利用来看，预计今年四季度特殊再融资债的发行量将在1.5万亿~2万亿元左右。

目前官方并未披露全国地方隐性债务规模，经过多年化债，财政部去年称隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。

财政部原部长楼继伟称市场估计地方政府隐性债务余额在30万亿~50万亿元之间。罗志恒估算，合并城投母子公司后宽口径隐性债务截至2022年底约55万亿元。经调整后可归为隐性债务规模约23.7万亿元。

显然对于庞大的隐性债务，仅靠万亿级特殊再融资债券难以缓释风险。上述央行表态金融助力化债更为关键。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，自中央提出一揽子化债方案后，财政部提出了督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施化债，央行是第一个站出来要协助化解地方债风险，这也是客观上化债需要。因为地方政府债券或城投债持有者绝大部分都是银行等金融机构，因此财政风险金融风险交织在一起，金融也积极参与化债。

金融机构参与化解隐性债务风险核心在于展期降息，缓释风险。此前不少省份已经开展了这类工作。

比如湖南财政厅提出，今年要激励引导银行等金融机构“替接他盘”、续本降息，推进隐性债务防断链、优结构、降成本。贵州财政厅今年提出，协调金融机构支持债务重组、展期降息，积极有序缓释债务风险。辽宁省财政厅要求，今年推进“银政企”协作，帮助市县将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组，缓释到期债务风险。

罗志恒认为，地方城商行、农商行持有的资产中大部分是城投债，债务风险可能传递给金融风险，也可能需要通过市场化的方式由风险承担能力强的金融机构购买一部分城商行、农商行的资产，提前化解部分金融风险。

当然，国有大银行等金融机构积极参与化债的前提，仍是坚持市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，以避免风险过度向银行传导。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞近期撰文称，估算，目前商业银行理论上可参与6万亿~10万亿元债务重组，但由于监管指标下降空间有限、区域金融资源不均衡等，银行实际能参与化债的规模远不及测算。

袁海霞表示，目前银行等金融资源对化债支持力度或进一步加大。但为避免引发道德风险，地方债务的化解仍须在压实地方政府主体责任的前提下谨慎寻求金融支持，考虑到商业银行参与债务重组将对其经营等产生影响，且经济修复承压下银行承担较多稳增长任务，不建议大规模参与，须以局部为主谨慎开展。

袁海霞建议，为稳妥推进商业银行参与债务化解，后续应从政策层面进一步完善相关保障，适当加大资金支持。例如近期媒体报道的应急流动性工具（Special Purpose Vehicle，简称SPV）等；但同时银行化债也须注重风险控制，合理设计重组方案，避免风险传导及扩散。