破解“企业污染政府买单”困局，环境损害赔偿制度改革收效

多达33家企业超标排放含盐废水污染环境，部分企业废水通过渗坑直排污染土壤，尾矿库泄漏污染部分河段、农田及林地，某公司跨省非法倾倒危险废物……对于这些污染环境的案件，生态环境部门除了行政处罚外，还能做什么？

第一财经记者从生态环境部了解到，我国生态环境损害赔偿制度改革正深入推进，以破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局。

据生态环境部10月13日公布的第三批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，近来，多地生态环境部门结合日常监督检查、专项检查、环保督察、行政处罚等，办理了一批重大生态环境损害赔偿磋商案件。

中国人民大学教授竺效表示，生态环境损害赔偿制度的实施，不仅可以依法救济受损生态环境，还可倒逼企业遵守达标排放等法定环保义务，提高环境保护意识。

生态环境多元共治

最高人民检察院此前在办理南四湖公益诉讼专案中，发现山东省部分企业存在高盐废水治理措施落实不到位，超标排放含盐废水的环境违法行为，并将该案件线索移交山东省生态环境厅。

经过排查筛选，山东省生态环境厅发现有33家企业排放的废水中硫酸盐、全盐量浓度超过山东省地方标准限值，最大超标倍数分别为硫酸盐0.10~7.75倍、全盐量0.06~3.92倍，成为南水北调水质安全的隐患。于是立即启动索赔程序，并委托鉴定评估机构开展鉴定评估。

目前，鉴定评估机构已对33家企业中的25家出具了生态环境损害鉴定评估报告，其余8家企业已完成损害调查，正在出具鉴定评估报告。根据评估结论，其中1家企业造成的生态环境损害显著轻微，无需赔偿；24家企业硫酸盐、全盐量超标排放对周围的地表水环境造成了损害，可量化的损害金额约9.2亿元。

据山东省生态环境厅介绍，磋商过程中，由于硫酸盐、全盐量是山东省地方标准中规定的污染因子，并且赔偿金额数额较高，企业对生态环境损害赔偿存在较大抵触情绪。环境部门依据“损害事实不协商、赔偿金额不让渡、执行方式可商议”的原则，邀请检察机关参与，目前，24家企业已签订磋商协议，其中6家企业的磋商协议经过司法确认。

根据协议，24家企业对高盐水治理项目提标改造替代，对受损的生态环境直接治理或缴纳赔偿金。目前，11家已完成提标改造替代修复，12家企业实现达标排放并缴纳赔偿金3485.78万元，枣庄市将收缴的2833.98万元用于建设南四湖恢复性生态环境损害赔偿基地。

生态环境部。摄影/章轲

2019年11月，浙江省海宁市某科技工业园部分企业通过渗坑直排废水，污染周边土壤及河道的问题被曝光。嘉兴市生态环境局海宁分局依法对涉案企业废水通过渗坑直排等违法行为予以4.28万至69.40万不等的行政处罚。

2020年10月，嘉兴市生态环境局海宁分局联合海宁市农业农村局委托开展生态环境损害鉴定评估。相关负责人介绍，该案是海宁市首个涉及传统产业的盐渍化生态环境损害案件，传统观念阻力较大，而且涉及赔偿义务人主体多而散，在处置、磋商过程中难度很大。

2021年12月，经多轮磋商，嘉兴市生态环境局海宁分局与17位赔偿义务人签订系列生态环境损害赔偿协议。17位赔偿义务人自愿承担总计229万余元赔偿金（评估核定金额为225万元），主要用于支付窖池复垦费用，复垦面积5.67万平方米。

截至目前，所有盐渍化复垦农业用地均已按方案落实灌、排水等措施及多茬作物栽种，经农业农村部门测产和专业机构评估，盐渍化土壤均原地得到了有效改良。

“该案的办理体现了生态环境多元共治的先进理念。”生态环境部环境规划院首席科学家、研究员於方表示，该案件涉及传统农产品加工业造成的土壤盐渍化，不是一般意义上的土壤环境污染问题。由生态环境和农业农村两个行政部门协同合作开展生态环境损害索赔，有利于磋商工作的推进，获得赔偿义务人的理解。盐渍化土壤改良费用以实际发生费用为准的做法，可以有效解决实践中生态环境损害赔偿数额不足或超收的情况。

节省社会成本有效方式

第一财经记者近期在多地采访时了解到，一些地方尾矿库泄漏污染、产业园企业违法排放的情况较为多见。

2020年3月28日，伊春某公司尾矿库4#排水井井架倒塌，253万立方米尾矿砂浆泄漏，造成铁力市第一水厂停止取水，伊春市、绥化市境内部分河段、农田及林地污染。经认定，该事件是一起因工程质量不合格造成尾矿库排水井损毁，进而导致尾矿大量泄漏次生的重大突发环境事件。

黑龙江省政府指定省生态环境厅作为牵头单位，成立联合调查组，启动生态环境损害赔偿索赔。经评估，本次事件的生态环境损害数额达8120.41万元。

2021年12月28日，黑龙江省生态环境厅组织联合调查组成员单位，邀请损害结果地两市政府和省检察院等单位与赔偿义务人，召开磋商会议。赔偿义务人同意支付生态环境损害数额8120.41万元和其他合理费用1205.61万元（含生态环境损害评估、律师服务、修复效果评估及后续跟踪监测评估费用等），实现一次性磋商成功。

据黑龙江省生态环境厅介绍，磋商后，赔偿义务人主动清理尾矿砂，政府统筹开展替代性修复，在闲置地种植绿树，改善土壤结构。并对依吉密河、呼兰河开展连续三年的后续水生态跟踪监测，进一步系统评估河流水生态健康状况。

图为环保人员在贵州某地调查施工废水污染农田情况。当地已开始对受损农田进行治理，对农户进行补偿。摄影/章轲

中国政法大学教授王灿发认为，多部门协同配合贯穿于前期调查、中期磋商和后期修复的整个过程，因而使得整个案件的磋商、磋商结果的执行、生态环境修复等都进行得比较顺利，也为后续生态环境修复，提供行政管理基础。

2021年4月，中央第四生态环境保护督察组督察发现，江西省吉安市某循环经济产业园内企业环境污染严重，园区企业长期违法排污，周边群众反映强烈。经立案调查，对产业园内相关企业的生态环境违法行为依法实施行政处罚，共计罚款316.4万元，并将5名责任人员移送公安机关行政拘留。

之后，吉安市生态环境局、永丰县人民政府与产业园内相关企业共同委托鉴定评估机构对该循环经济产业园生态环境损害情况进行鉴定评估，确认受损沟渠长度共计约2.41公里，受损河道长度约6.1公里，受损农用地面积共计约1458亩，受损林地表层土壤面积4705.8亩。2022年8月18日，经磋商并签订赔偿协议，生态环境损害赔偿费用共计3861.77万元，由3家企业承担。

吉安市生态环境局介绍，截至目前，3家企业共缴纳1621.77万元，已完成受污染耕地环境质量调查，对严格管控类耕地采取休耕 生物治理措施，分五期对500余亩耕地按季节轮种油葵、油菜（非食用作物），对土壤中的重金属进行吸附。下一步将实施受损沟渠沉积物修复、农用地安全利用修复等工程。

“在生态环境损害发生后，生态环境损害赔偿协议在当下是较为节省社会成本，较好实现环境效益、经济效益和社会效益共赢的有效方式。”中国政法大学教授胡静说。

完善鉴定评估技术体系

2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，要求自2018年1月1日起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。2020年，民法典出台，将生态环境损害赔偿制度纳入法律框架。

2022年4月，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14部门联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》明确，违反国家规定造成生态环境损害的，依法追究生态环境损害赔偿责任。生态环境损害赔偿工作坚持依法推进、鼓励创新，环境有价、损害担责，主动磋商、司法保障，信息共享、公众监督的原则。

於方介绍，生态环境损害赔偿制度全面追究生态环境损害责任，弥补刑事追责和行政处罚的不足，使受损的生态环境得到及时有效的修复，破解了“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。

於方同时表示，生态环境损害鉴定评估是一个全新的领域，与传统的法医、物证、影像资料三大类司法鉴定不同，缺乏基础性研究和历史积累。我国各类生态系统服务功能、生物多样性调查监测基础薄弱，底数不清，生态环境损害基线的确定难度大。

青海省在木里矿区开展生态修复。图为绿网下已长出绿草。摄影/章轲

此外，环境污染案件通常不是单一要素，需要对污染物性质、污染物来源以及污染物对环境空气、地表水和沉积物、土壤和地下水以及生态系统等多个领域损害做出综合性、专业性的分析判断，影响生态环境损害量化的因素多、不确定性较大。

有专家反映，生态环境损害赔偿制度涉及农田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律体系还没有完全囊括生态环境损害赔偿制度的具体要求。可结合正在制修订的法律推动将改革制度成果纳入法律体系，保障生态环境损害赔偿制度从试行到常态化运行。

也有专家表示，行政罚款、刑事罚金、惩罚性赔偿金的目的都是为了保护生态环境免受损害，为了保障受损环境得到及时有效的修复，可从法律层面统筹各类资金的使用，将部分罚款和罚金纳入生态环境损害修复的资金范围，保证修复资金的充足。应完善生态环境损害鉴定评估技术体系，提升环境损害鉴定评估能力。

生态环境部公布的数据显示，截至2021年底，全国累计办理生态环境损害案件1.13万件，涉及的赔偿金额超过117亿元。推动修复土壤超过3700万立方米，地下水166万立方米，地表水3.7亿立方米，林地6000万平方米，农田213万平方米，清理固体废物9000万吨。