个税改革下一步：还有哪些减税空间？

跟老百姓钱袋子直接相关的个人所得税改革继续小步推进。

近期国家延续和完善约30项税收优惠政策，其中不少涉及个税，主要体现在两大方面：一是即将在今年底到期的个税优惠政策得以延续至2027年底，比如年终奖单独计税、个税汇算清缴400元内补税免除、上市公司股权激励等优惠政策。

另一方面，国务院将子女3岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养老人三项专项附加扣除每个月标准均提高1000元，从而进一步减轻家庭抚养赡养负担。

今年中央预算报告提到财政改革一大重点是，研究优化个人所得税综合所得征税范围，完善专项附加扣除项目。随着上述三项专项附加扣除标准调整落地，未来扩大个税综合所得范围成为下一步改革重点。

中国政法大学教授施正文告诉第一财经，8月份以来个税政策频出，核心内容还是减轻纳税人负担，以应对当前经济下行、信心不足、预期不稳，更好地改善和保障民生。未来个税改革任重道远，需要有长远规划，增强收入分配调节功能，注重公平性，比如进一步扩大综合所得范围，并同步对七档超额累进税率、级距调整等。

个税改革动作主打减负

目前个税是中国第四大税种，去年收入规模约1.5万亿元，仅次于增值税、消费税和企业所得税。

今年8月份以来，国家出台了约10项个税新政，其中绝大部分都是延续即将到期的相关个税优惠政策。

比如，年终奖单独计税个税优惠政策可以让不少工薪族领取年终奖时，可以少交个税。然而这项优惠政策原本在今年底到期。财政部、税务总局发布的《关于延续实施全年一次性奖金个人所得税政策的公告》，宣布这一优惠政策延续至2027年12月31日。

另外，个税汇算清缴时如补税额低于400元，国家直接豁免。为鼓励居民改善住房条件，个人在一个城市先卖房后买房，可享受退还卖房时个税优惠政策。粤港澳大湾区工作的境外高端人才、紧缺人才个税税负可享受不超过15%优惠政策。针对资本市场、远洋船员、外籍人士也有一些个税优惠政策。

而上述这些优惠政策基本在今年底到期，财政部、税务总局等出台公告，明确延续这些个税优惠政策，基本都延期至2027年底。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，最近一系列个人所得税政策的延续，其实是我国阶段性减税降费政策延续工作的其中一环，体现了政府保持税收优惠政策稳定，符合市场的预期。

施正文分析，与此前部分政策延续期在一两年相比，此次个税等优惠政策延续基本为4年，目的是为了给企业、个人稳定的政策预期，增强信心。当然优惠政策并非长期制度性安排，所以延续时间不能过长。而且有些政策从长远构建现代化税收制度来说，从税制规范性、科学性、公平性等角度考量，是否存续还有待商榷。

除了部分个税优惠政策延续外，国务院近日公开《关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》，从今年1月1日起，将3岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养老人三项专项附加扣除每个月标准均提高1000元，分别至每月2000元、2000元、3000元，以进一步减轻家庭生育养育和赡养老人的支出负担。

财政部税政司、税务总局所得税司有关负责人解读称，这三项专项附加扣除与“一老一小”直接相关，提高相关专项附加扣除标准，有利于进一步减轻家庭抚养赡养负担，更好保障和改善民生，也有利于提高居民消费意愿和能力。

今年3月全国两会通过的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》明确，今年财政改革一大重点研究优化个人所得税综合所得征税范围，完善专项附加扣除项目。由于上述报告措辞是“研究”而非“推出”，因此当时外界普遍认为当年不会提高相关专项附加扣除。

“这次三项专项附加扣除政策标准提高有点出乎预料，是财税部门主动作为，减轻民众负担，促进居民消费，弘扬我国尊老爱幼传统美德，鼓励生育的重要举措。”田志伟说。

田志伟表示，一个年收入7.2万以上，并且有孩子在三岁以下或者正在接受教育，或有60岁以上老人需要抚养的纳税人，可以享受该项政策的优惠。在特殊情况下，纳税人每个月可以多享受3000元，每年多享受36000元的税前扣除。对该纳税人而言，每年最多可以减税1.62万元。

施正文认为，上一轮个税改革是2018年，距离现在近5年时间，随着物价上涨等，相关扣除标准也需要动态调整。尤其是当前少子化、老龄化人口形势下，从鼓励生育和解决养老角度，也需要提高“一老一小”专项附加扣除标准。

扩大综合所得征税范围

相比于2018年启动的史上力度最大的个税改革，近些年个税政策主要是小步调整。而根据近些年官方公开表态，下一步个税改革重点主要在四方面，适当扩大综合所得征税范围，完善专项附加扣除项目，优化个人所得税税率结构，完善吸引境外高端人才政策体系。

结合上述预算报告，扩大综合所得征税范围有望成为下一步个税改革重点。

2019年中国全面启动了一轮个税改革，其中一大举措是将工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得4项劳动性质的所得，合并为综合所得，按相应税率纳税。由此，中国也迈出综合税制第一步。

除了综合所得外，中国对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分类征税方式，按照规定分别计算个人所得税。因此，中国当前施行的是综合与分类相结合的个税制度。

施正文表示，从建立现代个税制度来看，必须要扩大综合所得范围，像不少发达国家除了资本所得外基本都纳入综合所得，适用统一的超额累进税率，增强收入分配调节力度，提升个税的公平性。

当然专家们对于究竟哪些分类收入并入综合所得有不同看法。

施正文建议，可以考虑适时将经营所得等纳入综合所得范围。因为经营所得具有劳动所得和资本所得双重属性，一些情况下跟劳务报酬、工资薪金等综合所得收入难以区分，也成为明星、网络主播避税的“重灾区”。而目前各国通行做法是并入综合所得，从数字经济发展对税制挑战来看，经营所得并入综合所得也可以更好避免相关问题。

“在经营所得等并入综合所得的同时，需要同步优化七档超额累进税率，比如可以考虑将最高45%边际税率调整至35%，并优化级距，延续相关税收优惠政策，使得税负总体稳定，激励人才创新，税制改革平稳。”施正文说。

也有专家认为，经营所得不必并入综合所得。因为经营所得最高边际税率为35%，较为适中，同时经营所得在特殊情况下可以适用综合所得基本减除费用、专项附加扣除等规定，与综合所得的税负相对比较均衡。

资本所得是否并入综合所得，业内也有不同看法。比如，有专家从强化收入分配、促进社会公平的角度，建议利息股息红利所得等资本所得并入综合所得。也有认为考虑到资本的高流动性以及我国现阶段发展的阶段，不建议将资本所得纳入到综合所得之中。

施正文建议，未来可以考虑对资本所得设定多档税率结构，施行差异化政策。比如对短期投机性资本所得，可以适用较高税率，而对长期持有资本所得适用较低税率。对老百姓炒股这类小额资本所得，可以给予免税或低税率，而对大额资本所得适用正常税率。目的是增强收入分配调节功能，促进资本市场稳定发展。

田志伟建议，由于专项附加扣除属于税基式优惠，因此，年收入水平越高的人，越容易从该项改革中获得好处。未来可以考虑将专项附加扣除项目改为专项附加抵免，如从子女教育、婴幼儿照护，以及老人赡养扣除进行改革，将扣除额按一定比例（如10%）折算为抵免额。这是因为对于专项附加扣除而言，一个纳税人能够从专项附加扣除项目提高中所获得的好处取决于其收入水平。而专项附加抵免则不存在这一问题，更加符合我国共同富裕的理念。

施正文认为，未来专项附加扣除除了动态调整标准外，还可以在征管可控前提下，将目前部分专项附加扣除定额扣除改为据实扣除，将成本费用支出从按照统一比例扣除，改为固定成本费用大的个人可以允许按照凭证来据实扣除，以更好反映个人负担，体现个税公平。