多省审计揭示地方仍有新增隐性债务，为何屡禁而不止？

尽管中央三令五申不得新增地方政府隐性债务，但出于种种原因，当前地方上仍难杜绝这一现象。

第一财经近日梳理了十多个省份审计部门公开的2022年度当地预算执行和其他财政收支的审计报告（下称审计报告），湖南、甘肃等省份审计发现仍存在个别地方新增隐性债务情况。

比如，甘肃审计报告称，地方政府新增隐性债务仍有发生。1个市通过融资平台公司募集资金用于市政建设等公益性项目支出，违规新增政府隐性债务3.06亿元；2个市县21个已完工政府投资项目拖欠工程款形成政府隐性债务2.36亿元。

湖南审计报告称，新增隐性债务仍有发生。有的融资平台举债建设公益性项目或变相建设形象工程及楼堂馆所，造成严重损失浪费。

目前地方政府举债合法形式是发行地方政府债券，除此之外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除法律另有规定外也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。但实践中，部分地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，形成了隐性债务。目前隐性债务集中在地方政府融资平台公司上。

比如，广西审计报告指出，部分县仍由融资平台公司出资承接无收益的公益性项目。2个县在2022年以后继续安排融资平台公司使用自有资金2.87亿元续建4个无收益的公益性项目。

图表来自粤开证券研究院

前些年隐性债务规模快速增长，规模较大，风险加大。为了防范隐性债务风险，2017年以后中央不断强化监管，核心思路是一方面不得新增隐性债务，另一方面积极稳妥地化解存量隐性债务。经过多年强监管，财政部公开表示隐性债务增长势头得到遏制，但新增隐性债务仍时有发生。总体来说地方政府隐性债务风险缓释可控。

6月份《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，审计署重点审计18省本级及36个市县共54个地区财政收支情况等发现，49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资等方式，违规新增隐性债务415.16亿元

为何在高压监管下，一些地方仍要“踩红线”违规举债，形成新增隐性债务？

财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，部分地区财政实力较弱且下辖的城投公司融资能力较差，市场化融资的资金无法满足当地基础设施建设的需求，所以只能是通过政府信用背书的方式来进行融资，从而产生了隐性债务。

财政部此前撰文分析隐性债务成因是，首要原因一些地方党政领导干部政绩观不正确。有的地方党政领导干部没有认真贯彻新发展理念，过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束，“借、用、还”管理脱节，形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。

近年中央要求各地树立和践行正确政绩观。

比如，今年湖南将严控债务风险作为纠正政绩观偏差的重点内容。要求各地切实扛起防范化解政府债务风险的重大政治责任，从发展观政绩观上找问题根源，从政治上正视问题、推进整改。坚持尽力而为、量力而行，有多大财力办多大的事，决不能寅吃卯粮、透支未来。厘清政府和市场的边界，坚决剥离平台公司的政府融资职能，严肃查处违规借款、变相集资等行为。

为了遏制隐性债务增长，中央强化隐性债务监管和问责，对地方债采取终身问责、倒查责任。近年不少问责案例公开曝光，一些违规举债官员遭撤职等。

财政部多次重申，各地区、各单位要严格落实责任，把防范化解隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，牢固树立底线意识和“红线”意识，坚决杜绝新增隐性债务。

除此之外，一些金融机构认为地方政府不会破产，存在财政兜底幻觉，且政府投资项目容易出业绩便违规提供融资，助推隐性债务增长。

胡恒松表示，部分金融机构违规要求地方政府及相关部门违规担保承诺，将城投公司的融资行为与地方政府信用绑定在一起，从而规避金融机构潜在的信用风险。虽然监管机构已经多次发文明令禁止这种行为，但是部分金融机构依然在执行这类增信方式。

比如，内蒙古审计报告称，当地部分金融机构违规向地方政府融资。近年来部分银行等金融机构因违规向地方政府提供融资而被处罚情况并不少见。

上海财经大学教授郑春荣认为，未来对违规提供政府融资的金融机构，要加大惩罚力度和问责，包括暂停相关业务资质，促进整改。

一位专家告诉第一财经，在主要以经济增长政绩考核下，一些地方为了发展需要上新项目，而在市场化项目落地难背景下，一些地方投资冲动，多上政府投资项目，通过灰色渠道为项目融资形成隐性债务。在目前考核下，地方投资冲动难以改变，隐性债务难以完全杜绝。

财政部副部长许宏才此前公开表示，防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。

近期中共中央政治局召开会议，其中提出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

图表来自粤开证券研究院

不少地方债专家认为，目前地方债风险主要体现在隐性债务上，而化解隐性债务风险一大前提是必须遏制隐性债务增长，而这需要体制机制上进行相应改革。

胡恒松认为，要消除隐性债务形成土壤，可考虑加强对部分地区固定资产投资项目的监察管理，确保各个地区不出现超出财政实力的基础设施建设项目，不进行过度举债。在进行债务梳理的基础上，对部分地区进行隐性债务置换，可以降低地区的债务负担并提升城投公司的融资能力。适度放开地方政府债务率下对城投公司发行债券的监管，“堵后门开前门”，支持城投公司通过公开市场进行融资。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，要根治债务问题，要从根本上解决政府职能规模与边界，要彻底解决近乎无限责任政府问题，要彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题，避免“上面千条线、下面一根针”导致的地方政府尤其是基层政府“小马拉大车”，否则债务问题此次化解后仍将在未来再度爆发。

他建议中长期要推动体制机制的联动改革来从根本上化解地方政府债务风险。比如建立适应多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度。建立政策出台前的评估机制和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。推动城投平台转型为普通经营性国有企业。最核心是要剥离政府融资功能，形成政府与转型城投的清晰界限等。