一财社论：缓释地方债务风险需要透明化

化解地方政府债务风险再次吹响攻坚克难的号角。

28日，财政部预算司公布了全国地方政府债券发行情况及债务余额情况。截至6月末，全国地方政府债务余额377999亿元，由于第十四届全国人民代表大会第一次会议审议批准的2023年全国地方政府债务限额为421674.3亿元，预期今年地方政府还有4万多亿发债空间。

目前地方政府债务没超出全国人大设定的限额，风险在可控范围之内；不过，其敞口风险正在不断袒露。这表现为：一方面还本付息边际压力增大。上半年地方政府还本付息的规模分别达16335亿元和5935亿元，其中6月当月分别为5917亿元和1376亿元，反映地方政府存量债务的还本付息压力越来越大。截至6月末地方政府债券平均利率为3.34%，意味着基于目前的平均利率水平，以377999亿元的存量债务计算，今年地方政府需要支付的存量债务利息约为12625亿元，相比6月地方政府债券平均发行利率2.8%，地方政府存量显性债务的财务负担相对较重。

另一方面，地方政府借新还旧压力较大，存量项目的生息能力有限。数据显示，截至6月末全国发行再融资债券16328亿元，其中一般债券10969亿元、专项债券5359亿元，占同期发行地方政府债券比重的约37.4%，6月当月发行再融资债券3488亿元，占同期发行地方政府债券的比重约42%，反映大量融资没能变成新的市场信用，地方政府需通过债务置换以缓解偿付压力；同时由于此前部分再融资债券的一个功能是地方隐性债务入表，反映部分符合条件的地方隐性债务开始显性化，便于债务风险管控。

此外，当前房地产继续探底，日益明显地警示各界，近年来对房地产风险预估不够充分，如今这些问题正在放大地方债务敞口风险。而且房地产行业如何着陆，将影响市场对地方政府显性和隐性债务的接受程度，尤其是城投债等。

为此，当务之急是要积极创造条件，推动房地产市场软着陆。

当前要有效化解和缓释地方政府债务风险，可以考虑将部分符合条件的地方政府隐性债务显性化，真正基于市场逻辑和对应的责权利关系，对地方隐性债务分门别类、精准确权，真正实现谁的孩子谁抱，既避免过度揽责，导致道德风险；又需防止过度卸责，导致地方债务风险扭曲配置。

如对地方政府做了或有允诺的，且具有公益属性的项目，符合相关条件的，可通过再融资债券置换出来，实现地方政府债务的入表，促使地方政府承担起对应的责任；对虽地方政府可能做过隐性担保，但项目具有典型商业属性，如城投公司等用于旧改、城中村改造“净地”化业务等，属于典型的企业债和公司债，对其可采取资产端与负债端双向驱动，通过债务重整和优质地方国有优质资产注入等方式，进行风险缓释。

同时，进行风险缓释的前提是要对地方政府财政做一个全面的健康体检，以确定地方政府自身的风险可承载能力，及可能的风险敏感点。这就需要在地方层面试点统筹四张表：一般公共预算收支表、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、社会保险基金预算收支。

当前不论是中央政府还是地方政府，广义财政都由这四张表组成，且这些表在处理上都是单列，尚未作为一个整体来评估地方政府资产负债、风险可承载能力和债务偿付能力。

将这些进行整体的梳理和统计，才能真正了解地方政府真实的风险可承载能力和偿付能力，真正将地方政府的风险敞口揭示出来，为接下来如何化解和缓释地方债务风险的方案提供基础保障，提高债务缓释的决策质量，防止通过让优质资产承担劣质资产的偿付责任，而使优质资产被拖累。

当然，这样做的最终目标是完善政府预算制度，构建政府资产负债表，使地方政府在市场具有独立商业人格，成为独立市场信用主体，为其提供激励约束兼容的透明化担保机制，强化市场对地方政府的强约束，从而有助于激励地方政府基于自身风险可承载能力进行合理举债。

总之首先是要把地方债务摸清楚，并逐步将部分符合条件的地方政府隐性债务显性化，让市场基于参与者各自的风险偏好和风险可承载能力自发催生风险缓释方案。