构建统一人才要素市场，深入推进一体化高质量发展

党的二十大报告对深入实施新时代人才强国战略做出了全面部署，提出加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势，对新时代人才工作提供了发展方向和根本遵循。2021年9月举行的中央人才工作会议也提出，在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，指明了新时代人才强国战略的空间布局，明确了以北京、上海、粤港澳大湾区为头雁的人才强国雁阵格局。

人才强国雁阵格局一方面需要头雁引领，另一方面也需要区域人才要素的合理布局和协调发展夯实基础，通过深入推进人才一体化发展，让人才要素在更大范围畅通流动，凝聚更强大合力，促进高质量发展。随着长三角一体化发展国家战略的深入推进，长三角在区域一体化进程中积累了一系列经验和做法，形成了建设高水平人才高地的人才要素和市场环境优势，有条件也有能力探索构建统一的人才要素大市场，为区域人才一体化发展提供样板，进一步为构建全国统一大市场提供有力支撑。

构建长三角人才要素大市场的思路

1.以更高水平的大市场为“内核”，吸引全球人才要素集聚。

在建设全国统一大市场的背景下，生产、分配、流通、消费各环节逐渐贯通，随着国内超大规模市场需求体系的逐渐完善，国内大循环将形成一个强大的引力场，对全球的人才和科创资源产生巨大的吸引力。应把握新发展阶段的时与势，在建设全国统一大市场的进程中，从人才制度、市场平台设施、要素和资源市场等维度提高市场标准和市场水平，促进人才资源要素在更大范围的畅通流动，促进国内和国际人才市场的衔接和融合，为人才要素的国内国际双循环奠定基础。

2.发挥市场作用，实现产才要素资源供需的高水平动态均衡。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除阻碍人才创新要素高效配置和自由流动的体制机制障碍，降低人才流动成本、提高人才流动效率，通过市场需求引导促进人才要素在各类用人主体间的有序流动和合理配置，充分激发和利用人才作为第一资源的引领作用，提升市场内人才队伍规模、结构和水平，以更高水平的人才集聚和流动支撑科技创新和产业升级发展。

3.破除地方保护和区域壁垒，推进整体人才市场协同高效发展。

消除人才资源开发中的“保护主义”，破除各地人才小市场间的壁垒，避免贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争对人才开发资源的浪费，构建开放包容、自由流动、错位竞争、协同共享的一体化人才市场，在人才发展与经济发展相互协调的规律基础上，推动地区间的产才优势互补和错位竞争，连接各地人才“小生态”，以具有区域特色的经济、产业、社会服务资源为基础构建区域整体有机的人才“大生态”。

构建长三角人才大市场存在的问题

1.地区间和主体间的壁垒分割了人才大市场。

在当前全国统一大市场建设中仍然存在一些显性和隐性壁垒分割市场，制约着统一大市场的建设。从人才要素资源来看，这些壁垒一方面存在于地方之间，当前地区间人才需求呈现同质化问题，特别在重点产业和领域人才需求存在重叠和竞争，人才治理在资格资质、评价标准、政策、载体、存档和信息等方面存在孤岛，各地形成了一个个“小而封闭”的人才小循环，加剧了人才集聚的马太效应，各地在人才奖励政策和奖励机制上也存在着竞争关系，这导致区域内人才政策的兼容性不强，在资金上不断加码的引才政策导致了引才资源的浪费，限制了政策红利的释放。

另一方面，用人主体间也存在着人才评价、聘用、奖励等体制机制壁垒，虽然在部分政策中已体现了用人主体评价和市场评价导向，但目前主流的人才评价主要还是以学历、职称为主要依据，与企业实际用人需求存在差距，特别是企业中的一些技术骨干、外国人才因职称与学历问题无法享受人才政策，同时也制约着人才在主体间的自由流动。

2.市场中缺乏统一的经济一体化主体作为支撑。

在各地经济利益相对独立、市场割裂的背景下，人才市场呈现出分而治之的形态，从纽约大湾区、伦敦大湾区、东京大湾区、北欧一体化进程的经验中可以看到，以经济一体化拉动人才一体化呈现的动力机制，人才要素的自由流动依赖统一的经济体格局，人才统一市场的建立需要有统一的经济一体化主体作为驱动，通过市场化主体运作构建各地共同的经济利益、统一的市场体系，深化人才市场的一体化发展。目前长三角人才一体化尚且缺乏经济一体化的有力支持，各地产才分布虽各有所长但协同度不高，各地均有的经济利益、决策权和事权，缺乏能够体现和连接各地共同利益的一体化治理机制，在此基础上也未能建立起统一的人才市场。

3.长三角一体化示范区成果示范效应有待扩大。

长三角绿色生态一体化示范区作为“先手棋”和“突破口”，立足于长三角生态绿色一体化发展示范区人才发展的战略需求，明确统一了示范区人才发展目标和整体定位，率先制定了跨区域的《人才发展“十四五”规划》，出台了《关于促进示范区人才建设的若干意见》，明确了20条示范区人才建设的支持政策，包括开展人才发展体制机制综合改革试点、探索人才双聘制度、评定示范区太浦英才等一系列内容。一体化示范区在打破职业资格的互认壁垒、各职业资格跨省域注册执业、探索评价机构衔接互通、证书信息互查互认、外国人工作许可互认和单一窗口建设、统一人才评价标准和人才联合激励方面，积累了一系列成功的经验和做法，为区域人才一体化发展和统一人才市场奠定了基础。但是当前一体化示范区范围仅包含上海市青浦区、苏州市吴江区和嘉兴市嘉善县，一系列新政策、新制度和新机制体系的作用和辐射范围有限，在长三角区域的人才大市场中甚至是全国统一大市场中的示范效应还有待提升。

对策建议

1.统一市场规则制度，消除人才要素流动中的地方保护和区域壁垒。

在区域人才市场内建立统一的人才要素市场规则制度，从人才评价、使用、流动、奖励等方面形成统一的基础规则，在制度、管理、服务、信息等方面形成统一标准。从全省市统一逐步过渡到区域统一，积极探索为全国统一形成模板和示范，例如将一体化示范区形成的一系列人才互评互认机制推广到更广泛的区域，对长三角区域具有领先优势的行业领域或社会通用性强、影响面广的专业技术职务系列，研究制订统一的职称评价标准，构建科学化、系统化和市场化的人才评价体系，引入并提高企业薪酬、风投注资、运营绩效、知名榜单、专家举荐等市场化评价要素权重，同时主动接轨国际人才评价标准，从人才评价、激励、使用等方面与国际对接。另一方面，探索鼓励人才合理流动和柔性流动，并与长三角区域以外的其他区域逐步畅通链接，通过人才要素资源的流动将原有分割的人才市场联结形成富有活力的统一大市场。

2.制定统一市场规划和部署，引导人才要素资源的公平合理配置。

城市群中心城市具有较强的经济和产业基础，具有更加丰富的人才、资本、教育、科技等要素资源和职业发展机会，通过区域统一部署和规划引导教育、人才、科技等要素在区域内、区域间和城乡间流动，发挥头部城市的引领优势和辐射作用，形成内在的区域协同力和对外的国际竞争力。加强顶层沟通与协调，构建联系紧密、沟通高效、协调有力的人才合作机制，通过协同制定产才发展规划，消除“小市场”壁垒，从整体上高效推进人才要素的供给和需求动态平衡。同时，搭建和畅通人才要素和创新要素流动渠道，助力合适的人才要素资源下沉到更广泛的区域，围绕推进乡村振兴、完善基层治理,聚焦教育医疗、社区服务、社会救助、法律援助、法院检察院助理、农业技术等基层人才紧缺领域，畅通人才要素流通渠道，缓解和消除人才资源发展分布不平衡和不充分的情况。

3.高标准联通市场设施，构建区域整体的人才发展综合平台体系。

近年来，长三角三省一市协同配合，依托全国一体化政务服务平台，共同建立了“1 1 X”的协同推进工作体系，即1个数据共享交换平台、1套运行管理系统、X项配套制度规范，基于“长三角一网通办平台”实现了跨区域服务线上“单点登录、无感切换、全程网办”，线下“收受分离、异地代收、就近可办”，为推进全国“跨省通办”提供经验和样本，也为构建统一共享的人才公共资源交易服务平台奠定了基础。

建议基于长三角“一网通办”平台成果，探索构建“长三角人才创新要素交易服务平台”，整合并探索逐渐剥离“公共服务”与“经营服务”，鼓励区域内外、国内国外的各类人才服务资源入驻市场，包括融资、保险、成果转化、知识产权、信息化服务等，以市场化方式配置和整合各类公共资源。另一方面，积极搭建覆盖人才发展全周期的共享平台，整合区域平台优势资源，提升平台辐射作用，面向长三角区域所有地区提供人才支持，并逐步扩大到全国范围及海外市场。例如实施“长三角基础科研设施平台”计划，搭建向全球科研人才开放的即插即用型科研基础设施体系，跨区域校企联合建立产研协同、产教融合的人才培养通道和平台，完善优化人才驿站、人才飞地等合作用才模式，跨地区跨国建设研发机构、众创空间、创新创业孵化器，促进人才柔性集聚。

4.构建市场化的经济一体化主体，推进区域人才要素资源整合。

推进统一人才市场建设，需要具有一体化实质的市场主体发挥作用，随着人才一体化深入推进和人才大市场的逐渐成熟，统一的产业布局、经济组织、交通设施、研发平台、大科学装置等实体将逐渐形成，但当前要集聚长三角三省一市的优质资源打造战略性一体化的人才市场主体，需要通过构建经济一体化主体以共同的经济利益为牵引，整合区域内产业、教育、研发、金融、人才等要素资源，实现经济共享、共同治理。

探索共同成立长三角人才集团，成立“长三角人才发展基金”，通过市场化主体对接人才政策、人才服务、用人主体，精准匹配产业需求，以市场化的手段高效人才配置助推区域人才要素的高质量集聚。发挥长三角区域人才、教育、科创、资本和产业优势，将业务范围从服务于当地及社会逐步扩大至全国、下沉至乡镇，通过人才集团灵活高效的运作模式和市场化手段，助力全国统一大市场建设，推动城乡产业结构优化和经济高质量发展。

5.打破人才生态隔阂，推进区域间公共服务资源均衡发展。

当前由于受到户籍制度等限制，区域间各自形成了人才发展的“小生态”，区域间公共服务资源的非均衡发展导致人才和劳动力跨区域流动时面临着住房、教育、医疗、养老等方面的困难，也成为制约人才顺畅流动和劳动力充分就业的重要因素。构建统一的劳动力市场需要打破各区域间已经形成的人才“小生态”，深入推进跨区域互联互通的社会保障体系，特别是教育服务体系，积极探索城乡教育资源互通渠道，搭建乡村劳动力成长通道，提升乡村劳动力水平，推进教育资源公平化。

同时，鼓励龙头城市的优质公共服务资源下沉到相对较弱的区域，推进人才发展资源的均衡化，搭建教育、卫生等职业技术人才平台，让人才能够有机会、有路径、有条件去扶持其他区域的社会经济建设。

（姚凯系复旦大学全球科创人才发展研究中心主任、教授，李显显系上海建桥学院讲师。本文系复旦大学义乌研究院委托课题阶段性研究成果）