制度创新的经济潜力有多大？纽约发明了“上空权”

在《创造大都会：纽约空间与制度观察》一书中，罗雨翔提出，大都会的创造力来自市场、社会和政府的合作，政府通过创新性的制度安排，让公共与私人之间能够协商，各种不同的主体面对不确定性时能保持互动，遇到问题就尝试解决问题，在动态中推动城市不断前进。

书中从纽约公园等公共空间的改造更新案例讲起，先后谈到纽约各类居住社区的更新、交通网络的发展、房地产开发项目的商业逻辑，并最终总结纽约市政府运作的特点。同为大都市，上海在当前城市更新中面临的很多挑战，纽约都曾经或正在经历，罗雨翔的一些观察思考，或许能提供一些参考。

倾听公众的真实需求

第一财经：城市更新当中的相关方特别多。既有政府和主管部门，还有专业机构、基层组织、社区和公众。纽约在多方互动的有效性、持续性、真实性方面，有什么好的经验？

罗雨翔：在推动社区和公众参与的过程中，纽约的城市更新有很多实践经验，尤其是在大项目上面，既有值得借鉴的地方，也有不足，需要继续反思。

一是制度化。如果一个项目很大，超出了之前的规划，按纽约的法律，要走调整规划的流程。第一步就是到社区开大会听居民反馈。“被他们骂”是制度要求必须得干的一件事，不能跳过，也不能流于形式，也必须标准化，每个需要调整规划的项目都要做到。

二是交流反馈的主体和议题要多元化。纽约开社区大会真是什么都可以聊，并不是今天这场只能谈这一件事情或一个方面的事情。不会列很小的议题。尽量真实地交流，想说什么就说什么，话题打开，不要怕难听，大家的诉求在这个过程中也会变得更明白。

除了话题的多样性，人的组成也是多元的。不能只请一部分人来，不请其他人。纽约城市更新涉及规划调整的社区大会，虽然是社区委员会组织的，但不需要订票，不用提前确定参会者是谁，谁来都可以。非特定人群，话题也会很多元。不是只有社区代表、委员会委员以上才能去发言。

但纽约这一点做得还不够好。制度要求多元化，实际不一定能做到。比如开会的时间定在晚上6点，能来的一般都是老年居民，或者比较有钱的人。“打工人”和刚来纽约不是很熟的人可能不知道有这样的渠道。这样交流反映出的意见，并不总能真正代表社区的所有人群，需要反思。

最后，公众参与本身是要花钱、花力气的。需要一些个人、一些组织、一套制度，把它支撑下去。大家的时间就是金钱，专业和能力也是一种资本。纽约的社区委员会等负责组织开会，他们从政府拿预算，虽然不多，但至少有一部分。

最近我们公司在纽约有一个项目：一个政府推动更新规划的片区，在调整规划后成立了一个由社区居民自发形成的监督委员会，持续地跟政府部门开会，每个月有月会，每季度有季会，确保政府承诺的事项在后期可以被履行。

监督委员会成员都是一些志愿者，其运作经费由当地的市议员和一个慈善机构捐款支持。政府和社会慈善机构怎么样把钱投到公共参与中，也是一个非常值得探讨的方面。对纽约来说，一些比较贫穷或向心力不强的社区中，民众参与城市治理的历史基础和条件不佳，这时政府会跟慈善组织和专业团队合作，实施额外的补助，帮助建立公众参与机制。

在商业规律中寻求创新

第一财经：在更加认可商业化逻辑的前提下，产权的要素在纽约城市更新中显得重要吗？

罗雨翔：产权非常重要，而且它是不同治理逻辑之间的一个根本区别。在纽约，土地为私有制，产权人相互之间的交换和谈判行为，更大程度上都是市场交易的逻辑。我在书中写到，以历史的角度来分析纽约政府制度的成因和现在的城市运营逻辑，也可以追溯到纽约18世纪初建市的时候，不是只以一个政府的身份建立的，而是以法人（corporation）的形式建立起来的，它的基因是类似于私人商业主体。

纽约市开始发展的时候，就是以类似私企的形式，跟私人产权方、开发商和企业进行土地产权的交换。最初的纽约政府把地卖给私人地主或企业，会附加需要买方提供公共领域投入的条款。这套逻辑在现在纽约的很多城市更新的项目中依然存在，只是具体形式变了。

纽约城市更新市场主导这么深的原因，也是200多年前这个城市的政府就不是以纯管理者的姿态出现，而是私人市场的一分子。虽然在上世纪罗斯福新政时期，政府的角色和公共投资幅度有不同的表现，但是新自由主义回来之后，纽约又回到最接近本源的状态。

第一财经：纽约城市更新中对文保建筑的保护修缮和新项目的开发，是怎样平衡的？

罗雨翔：纽约的城市历史不算很悠久，文保建筑的价值不像国内很多历史底蕴深厚的地方那么大，文保主管部门也不是很强硬。在很多案例中，开发商对文保建筑做非常激进的改造是可以落地的。开发商跟规划局协商调整规划的时候，文保局给政府提供了一个杠杆，可以在文保上作出一些让步之后，要求开发商在其他公共服务上承担更多责任（比如建设经济型住房和公园绿地）。纽约的开发和建设逻辑并不是管理，而是协商、谈判，是市场行为。所以在很多案例中，文保都和其他条件一起，被列入市场行为的讨论机制里。

美国的第一个历史街区在布鲁克林高地，这个历史街区是自下而上形成的，不是政府单方面提出宣布的。当地居民希望这里成为历史街区，他们的目的有些自私——成为历史街区之后可以杜绝大型开发，保持比较安静的氛围。这就很有趣了，历史街区的基因是自下而上的，为了自私或说商业上的利益。这种价值和方向跟我们通常理解的挺不一样的。

历史保护的问题也涉及另一个大家很关心的难点：城市更新资金需求量大。我想提出一个观点：制度对钱会有更深层次的影响，制度的创新或许会是未来的一个机遇。

有一个纽约历史保护相关的政策可以让大家更深层地意识到制度的经济潜力有多大。纽约有很多老教堂、老房子，因为是历史文物，没有办法进行加建和改造。不能改造就赚不了钱，文保运营非常难。富豪捐钱用光了，就没有其他生财的方法。

如果是在法国，政府会为文物单位提供补助，但纽约政府不想直接投资。相反，纽约政府通过改变制度，发明了“上空权”，就是说任何建筑物上方都有一定的开发权。文保建筑虽然不能加建，但是这个权利仍然存在，那么设计一套制度让这个权利可以交易就行了，总有人想要盖得更高，这套制度允许文物单位和其他产权人买卖这种权利。

经过交易，政府不需要花钱，别人付钱给你解决了大问题。如果可以在制度上不断进行探索，不管是开发机制还是产权，就算是文物，也可能会有很多的市场价值可以被额外地创造出来，或许可以解决一些所谓缺钱的问题。这就是制度的力量，尤其是与产权和规划有关的制度。这些办法也是多方协商后，不断尝试和改进得来的，并非一开始就存在。制度说到底都是人创造的。

第一财经：像上海老城区这种大规模的住宅更新，有什么纽约的案例可以参考？

罗雨翔：上世纪罗斯福新政之后，纽约做了一件很像国内棚户区改造的事情。纽约有一些贫民窟，基建和住宅都很差，犯罪率很高，政府觉得需要做一个民生工程。最初拆除重建的主体是政府和开发商兼有，和国内很多棚改项目差不多。

历史总是轮回着前进的，“棚改”在纽约已经成为历史，现在不再有这样的项目了。原因之一是政府没钱了，拆迁太花钱。现在纽约几乎见不到旧改建设的大型小区，因为没有办法实现政府跟企业大规模合作拿地。保障房、经济型住房也已经完全转变成开发商承建的模式。政府在上个世纪是百分之百承建廉租房，现在几乎都是在开发商建设的住宅里面放20%~30%的经济型住房。

政府的角色有根本的转变。以前政府是土地所有者，是开发主体，也是运营方。现在开发商是土地所有者、运营方和承建者，政府完全转变成了政策支持者和约束者，提供一些四两拨千斤的财政方面的支持。

在美国独特的制度环境和经济发展轨迹下，在住宅更新这个领域里，纽约政府从“大拆大建”，转变成非常有力地为市场提供城市更新政策支持。因为财政的原因，政府推动旧改的工具转换成了制度约束和激励的方式，更多考虑怎么用规划政策、公私谈判与协作和财政刺激的手段，为企业和社会创造新的价值，让开发商、市场成为更大的主体。

《创造大都会：纽约空间与制度观察》

罗雨翔 著

上海三联书店·后浪 2024年8月版