地方债新部署，全国人大建言对专项债收益不达预期制定应对预案

地方政府债务管理有新动向。

近日，两份公开的报告释放加强完善地方政府债务管理信号。一份是《国务院关于2023年中央决算的报告》（下称《决算报告》），在部署下一步七大财政重点工作时，其中之一就是完善地方政府债务管理。

另一份是《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年中央决算草案审查结果的报告》（下称《全国人大财经委报告》），全国人大财政经济委员会对下一步财政等工作五大建议中，一大重点是不断强化政府债务管理。

目前中国地方政府债务风险总体安全可控。不过也有一些地方债务风险较高，还本付息压力较大，在近年多项举措下，风险得到缓释。上述两份报告中，既延续了强化地方债管理已有部署，也有一些新内容。

比如，上述《全国人大财经委报告》在谈及不断强化政府债务管理时建议，新增地方政府专项债券额度分配要向项目准备充分、投资效率较高、债务风险较低的地区倾斜。建立健全专项债券"借用管还"全生命周期管理机制，切实提高专项债券资金使用效益。指导地方动态监测专项债券项目融资收益平衡变化情况，对收益不达预期的及时制定应对预案。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，当前伴随着专项债项目收益持续递减，专项债一般化的倾向越发明显，即最终为了降低专项债风险，得依靠地方政府一般公共预算收入来偿还，这样降低了一般公共预算的统筹能力。在这一背景下，上述报告给出了相关建议。

为了防范地方政府债务风险，中国对地方债采取限额管理。其中，每年地方政府专项债券限额由全国人大批准后，财政部分配至各省，各省份再逐步分配至市县。如何科学合理分配这一额度，不仅关系地方经济发展，更关系债务风险防控。因此近些年财政部不断优化专项债额度分配，向项目准备充分、中央和省级重点项目多的地方、财政实力强债务风险低的地方倾斜。

罗志恒建议，专项债额度确定和分配机制有待进一步完善，由专项债储备项目实际情况作为发债规模重要衡量因素。比如可以提前一年根据地方储备专项债项目，来甄别真正能做到项目收益覆盖融资本息项目，以此来确定第二年全年专项债额度。而达不到满足专项债收益水平的项目，可以通过给予地方政府一般债券额度来弥补。然后专项债额度如人大建言，向项目准备充分、投资效率较高、债务风险较低的地区倾斜。这样才能从总量和结构上理顺专项债机制。

受经济增长放缓，地方土地出让收入持续下滑，以及此前一些地方申报专项债项目时存在夸大收益等情形，使得当前一些专项债项目收益不及预期，这一问题也被近年部分审计部门发现，并提示可能存在偿付风险。

对此，财政部此前也公开表示，动态跟踪监测专项债券项目的融资收益平衡情况。执行中，如果专项债券对应的基金收入因为内外部环境发生变化，导致不足以偿还本金和利息的，及时进行动态调整，从相关的公益性项目单位调入专项收入进行弥补，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。

上述《决算报告》在完善地方政府债务管理时提出，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，加大追责问责力度，坚决遏制违规举债。

近日审计署披露，审计19省市发现违规举债尚未全面停止。24 个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至 2023 年底余额 373.42 亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务 112.58 亿元。

上述《决算报告》还提出，完善全口径地方债务监测监管体系，着力构建防范化解隐性债务风险长效机制。分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模。

财政部今年3月公开表示，地方政府法定债务本息兑付有效保障，隐性债务规模逐步下降；政府拖欠企业账款清偿工作取得积极进展，地方融资平台数量有所减少。总的看，目前我国地方政府债务风险总体可控。

《决算报告》还称，深化国债市场建设，促进财政政策和货币政策更好协同。做好向全国人大常委会报告政府债务管理情况相关工作。

近期中国人民银行行长潘功胜在陆家嘴论坛上表示，去年中央金融工作会议提出，要充实货币政策工具箱，在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖，中国人民银行正在与财政部加强沟通，共同研究推动落实。这个过程整体上将是渐进式的，国债发行的节奏、期限结构等也需要同步研究深化。

"应当看到，把国债买卖纳入货币政策工具箱，不代表要搞量化宽松，而是将其定位于基础货币投放的渠道和流动性管理工具，既有买也有卖，与其他工具综合搭配，共同营造适宜的流动性环境。"潘功胜说。