借助长护险应对银发经济“护工荒”

为积极应对人口老龄化，培育经济发展新动能，国务院日前出台了《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（下称《意见》）。《意见》提出了通过强化要素保障、优化发展环境为银发经济“保驾护航”，其中推进人才队伍建设尤为关键。

培育银发经济相关产业，提供高品质服务最终都需要视老年照护从业者的数量和质量而定，因此，破解现实中日益严峻的“护工荒”难题是促进银发经济发展的关键。

随着老龄化程度加剧，大部分国家都面临着巨大的老年照护从业者的需求。比如，美国预计2020~2030年对老年照护人员将有120万新增岗位的需求量，居所有其他行业就业岗位之首，OECD国家也有类似情况。但老年照护工资报酬水平较低，对从业者缺乏吸引力。比如，2021年美国老年照料服务人员工资报酬的中位数为14.27美元/小时，仅为非农就业人员工资的45.43%；2021年，OECD国家老年照料人员的工资报酬处于全社会最低工资水平附近。显然，老年照护从业者供需之间的差距导致了“护工荒”难题。

中国也不例外，由于数据统计口径不统一，各界具体测算的老年照护从业者供给量有所差异，但一致认同供给存在短缺。比如，人社部曾指出，2019年中国养老护理从业人员约为30万人，相比庞大的失能半失能人口，供给缺口巨大。2016年，中国开始探索长期护理保险（下称“长护险”）制度，为长期失能人员（主要是老人）提供服务或资金保障，截至2023年已经有49个试点城市共计1.7亿人的参保规模，累计超200万人享受待遇。显然，这一制度的可持续发展与老年照护从业者供给是否充足息息相关。

理论上，长护险具有稳定的筹资来源，可以减少照护机构的经营风险和不确定性，让其稳定获得照护服务费用补偿，增强对老年照护从业者工资报酬的补偿支付能力，从而吸引从业者进入这一行业。但已有来自部分国家的经验证据并不支持上述结论，因此还应该借鉴一些其他国家的经验，有的放矢地为长护险制定更为具体的政策措施来缓解“护工荒”。

首先，调整长护险对供方支付政策，将老年照护工资报酬（人工成本）纳入考虑。目前我国长护险试点地区对供方采取的是按服务项目付费的规则，按固定比例给予报销，但并没有详细规定老年照护工资报酬（人力成本）在照护服务总成本中的比重。未来可以采取与美国类似的、以服务成本为基础的报销比例方式，将人力成本纳入这一报销比例中。同时，也可以参考美国的“工资直通车”政策（WagePass-ThroughPolicy），直接对老年照护从业者的工资报酬进行补贴，这被认为是最直接、效果最好的政策。此外，可以借鉴日本的做法，在调整长护险照护项目服务价格时，根据各地区人工成本的变化差异确定价格。总体上，未来在设计和执行长护险对供方支付政策时，需对老年照护工资报酬补偿有更细致的规定，以提高从业者的工资报酬水平。

其次，长护险要加大鼓励机构运用高科技手段参与照护，提高老年照护劳动生产率。由于照护行业属于劳动密集型行业，技术、资本对劳动的替代非常有限，易出现规模不经济，从而导致劳动生产率增长较慢、工资报酬增长乏力。但随着人工智能等技术的兴起，可以运用养老护理机器人、健康手环等助老高科技产品，有效增加每个老年照护从业者单位时间内照护老人的规模、提高照护的劳动生产率，降低老年照护成本，从而最终提高从业者工资报酬。长护险行政主管部门可以协同其他政府部门制定在购买相关高科技产品上给予相关税费优惠政策。

再次，长护险通过跨区域费用结算方式来推进机构规模化、品牌化经营。照护机构的规模化经营可以使老年照护从业者这一要素资源得到优化配置，尤其大型连锁品牌照护机构跨区域调配员工，极有可能提升该类人员的劳动生产率。目前长三角区域已经开展长护险照护服务费用延伸结算试点，一些连锁品牌养老机构为异地养老的老人提供照护服务，可以获得长护险跨区域的结算费用。未来长护险要对跨区域经营的机构给予相应的费用结算便利，有利于在促进机构连锁化、品牌经营的同时，提高从业者劳动生产率和工资报酬水平。

此外，长护险作为第三方支付，具有较强的市场话语权，可以通过诸如依据照护质量水平来偿付照护费用等具体措施来督促照护机构加强对从业者照护质量的监管，最终减少社会对这一行业的“歧视”，吸引更多高质量从业者进入。

（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授）