疫后全球财政政策转向，艰难平衡稳增长与防风险|财税益侃

为了应对2020年突如其来的疫情，全球主要国家加大财政刺激力度，通过增加支出来托底经济保民生，全球主要国家财政赤字率（财政赤字占GDP比重）大幅上升，政府债务余额明显攀升。

随着疫情逐步消退，特殊财政支持政策逐步退出，考虑财政债务可持续性，增收节支成为不少国家的选择，财政刺激力度减弱。不过，2023年为稳经济，财政刺激力度又有所抬升，在全球经济持续下行压力下，财政政策回归正常化仍路漫漫。

财政扩张力度总体下降

经济下行期，财政政策一般会保持扩张，通过加大支出来保民生、扩大投资等对冲经济下行压力。而当遭遇重大冲击时，财政扩张力度更大。

粤开证券首席经济学家罗志恒研究发现，全球主要经济体在2020年纷纷出台扩张性财政政策，赤字率创下9.6%的新高。疫后考虑财政可持续性等，各经济体普遍转向财政紧缩，赤字率明显下降。“通过缩减赤字重建财政空间，成为2021年以来主要经济体财政政策的主轴。2023年在抗通胀过程中，对经济衰退的担忧促使部分国家选择暂时扩大财政赤字以缓解短期经济下行压力，全球财政赤字率逆势扩张，但中长期全球财政紧缩大方向未变。”

各国由于经济社会形势不同，财政政策力度也不同。国际货币基金组织（IMF）预计2023年全球总体财政赤字率略有上升，平均达到5%。这是因为政府的利息支出上升，且由于先前的通胀而面临增加公共支出（包括工资和养老金支出）的压力。

2023财年美国联邦政府收入减少（-9.3%），收入降幅高于支出降幅，这使得2023年美国赤字率和债务率有所上升。2023财年美国联邦政府财政赤字规模达1.7万亿美元，比2022财年增长了23.3%，是2019财年的1.72倍；赤字率达6.3%，超过2022财年0.8个百分点。

罗志恒认为，尽管美国拜登政府主张通过加税的形式逐渐缩减财政赤字，但短期内这些政策落地阻力仍然较大，加上美国经济前景存在不确定性，未来削减财政赤字的道路可能并不顺利。

为了稳经济，中国继续保持积极财政政策，2023年3月全国两会期间预计财政赤字率为3%，较2022年提升0.2个百分点。而为支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，年底临时增发1万亿元国债，赤字率随之提升至3.8%左右，略高于2020年赤字率。

不过，上述中国财政赤字率不包括地方政府新增专项债券，为了更好衡量实际财政扩张力度，市场研究人员会将新增专项债纳入后统计广义财政赤字率，2023年纳入新增专项债赤字率明显低于2020年。近些年中国财政扩张力度较2020年也在下降，但仍高于疫情前。

根据粤开证券研究院数据，采取扩张性财政政策国家占比自2020年升至高位后，2021年明显下降，但2022年略微抬升，2023年有明显抬升。

当然也有一些像德国、日本持续削减赤字的国家。日本债务率高企，近几年通过大规模削减支出来降低赤字率，2023年预计为3.3%。德国疫后严格控制财政赤字率，通过削减支出将赤字率控制在3%以内，预计2023年赤字率为2.5%，与2022年持平。

增税与减税并存

疫情之前曾有一波全球减税浪潮，不过随着近些年主要国家财政收支矛盾加大，政府债务负担加重，考虑到财政可持续性及减税效应走弱，大规模减税已成过去，一些国家还采取增税来弥补收支缺口。

罗志恒表示，疫后税收政策注重结构性调整，增税与减税并存，采取全面减税的国家逐渐减少。从各国近年来的税收政策调整情况看，主要的增税领域包括对高收入人群增税和增加特殊消费税；全球主要的减税领域集中在促进清洁能源生产与使用、科技创新、金融市场发展、中小企业发展以及人口增长等五大领域。

比如，英国、新加坡通过调低应纳税所得额、提高税率方式来增加中高收入群体的个人所得税税负。为强化征管，避免各国税收“逐底竞争”，新一轮全球税改设置的15%最低企业所得税有效税率正逐步落地。新加坡、瑞士等国家还适度上调增值税税率。

过去十年，中国实施了大规模减税降费、退税、缓税、缓费政策，金额超14万亿元，税收占经济总量（宏观税负）比重明显低于主要经济体。目前，从此前降低宏观税负转为稳定宏观税负，主要考虑财政可持续性。

不久前的中央经济工作会议首次明确提及今年落实好“结构性减税降费政策”。多位财税专家告诉第一财经，这意味着中国从普惠性、大规模减税降费过渡到结构性减税降费，即有增有减，减税费更加注重效率效果而非规模；未来减税降费更加注重支持制造业、创新、小微企业等。

罗志恒认为，疫后在双碳目标下各国财政绿色化特征更加明显。比如，碳税覆盖的国家越来越多，且近年来受能源价格上涨，主要高收入国家有提高碳税的倾向。不少国家进一步扩大绿色税收优惠的范围，如增加对可再生能源、节能设备、低碳运输方式等方面的税收减免。对化石燃料使用实施更为严格的限制性税收政策。

财政支出规模永久性抬升

随着疫情的结束，财政支出规模逐渐回落，但大多数国家财政支出相对规模仍高于疫情前水平。根据IMF全球经济展望预测数据，2023～2028年，无论是发达经济体还是发展中经济体的财政支出（GDP占比）水平与疫情期前相比均有所抬升。

为何主要国家财政支出规模难以削减？

罗志恒分析称，财政支出尤其是民生领域的支出存在刚性，易升难降。疫情期间各国为稳定和托底经济加大了对社会保障与福利、医疗、就业等民生领域的财政支出。疫情结束后部分财政支出政策退出，但大部分民生领域的支出刚性较大，特别是法定支出，不仅难以压减，每年还要有一定幅度的增长。

全球地缘政治冲突加剧，导致主要经济大国加大国防支出，以增强国防能力。而能源等大宗商品价格高涨，推高各国物价，导致与通货膨胀挂钩的财政支出难以压缩，且一些国家还加大能源补贴和应对通胀的支出政策。另外，疫情期间积累的大量债务导致各国利息支出负担较重。

IMF认为，从中期来看，未来几年的财政赤字预计仍将高于疫情前水平。财政政策是增强韧性的一种有力工具。然而，为实现这一目标，政府需要更优先地重建财政缓冲。各国应制定可信的、基于风险的财政框架，促进宏观经济政策的一致性，持续降低债务脆弱性，并为应对未来冲击建立必要的空间。