“低值可回收物”回收利用难，多方建议加强顶层设计和制度供给

废旧纺织品、废塑料包装、废玻璃、饮料纸基复合包装、废弃农用地膜、废弃化肥农药瓶……这些东西，可能连拾荒的人都不愿意要，但在日常生活中却大量存在。

“我国每年约有7000万吨的低值可回收物没有得到回收利用，已成为废弃物循环利用体系建设的最大短板。”在5日举办的低值可回收物回收利用现状媒体沟通会上，国家发改委经济体制与管理研究所循环经济研究室主任张德元说。

该研究所调查发现，目前，全国各地仅有18个城市出台了《低值可回收物目录》或专门管理办法等，并对低值可回收物回收进行适当补贴。但大多数城市对此并未足够重视。低值可回收物基本处于地方政府不重视、企业回收积极性不高、老百姓分类意识淡漠的“三不管”地带。

张德元带领的研究团队最近向决策层提交了《中国低值可回收物回收利用现状调查报告》（下称《调查报告》）。他表示，加快探索建立完善的低值可回收物回收利用体系，完善运行模式、健全长效机制，提高其回收利用率，对建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义，是建设生态文明和实现“双碳”目标的重要支撑。

政策关注的“边缘地带”

低值可回收物是一个与报废汽车、废家电等高价值废弃物相对的概念。《调查报告》介绍，高值可回收物由于回收利用价值较高，对其回收利用具有可观的经济效益，目前已形成较为成熟的回收利用产业体系。相比之下，低值可回收物既不具有显著的经济性，又不具备明显的环境危害性，处于政策关注的“边缘地带”。

《调查报告》公布的数据显示，2021年，除大件垃圾外，我国各类低值可回收物产生量约9577万吨，包括低值塑料包装5021万吨、废玻璃2275万吨、废旧纺织品2124万吨、农用地膜132万吨、饮料纸基复合包装64万吨、化肥包装及农药包装12.56万吨和11.7万吨，总体产生量大。

而同期，我国各类低值可回收物总回收量约2547万吨，回收率约为26.6%。其中，废旧农用地膜回收率达到60.6%，农药包装废弃物、饮料纸基复合包装、日用废玻璃、废旧纺织品、低值塑料包装的回收率依次为58.6%、33.1%、27.1%、21%和19.5%，总体回收利用率低。

以农药包装废弃物为例，《调查报告》称，2021年全国农药包装废弃物产生总量在13.4万吨左右，2022年为12.65万吨左右；2022年肥料包装废弃物产生量为11.7万吨。由于农药包装会含有一定的农药残留，混入其他废塑料再生利用存在一定安全隐患，目前我国农药包装基本还是以焚烧或填埋处理为主，少量的化肥包装会在清洗后用于农户盛装物品或收集后进行再生利用。

调查发现，我国农药包装废弃物无害化处置能力相对不足，处置价格较高，农药包装废弃物收集后难以及时有效处置，影响前端回收的积极性。基层回收网点压力较大，个别地区回收、暂存仓库条件简陋，容易存在安全隐患。此外，长效回收处理机制不完善，还没有普遍建立起化肥农药包装的押金回收制度，农民参与回收的积极性不高。

2021年我国各类低值可回收物产生量。资料来源：《中国低值可回收物回收利用现状调查报告》

2021年我国各类低值可回收物回收率。资料来源：《中国低值可回收物回收利用现状调查报告》

《调查报告》介绍，2022年，我国废玻璃产生量约为2432.7万吨，同比增长4.3%。同期废玻璃回收总量约850万吨，同比下降15.4%，回收利用率仅为34.9%。废玻璃的产生来源主要有三个：玻璃生产过程中产生的边角料；建筑垃圾、拆除垃圾中产生的废弃平板玻璃；工作和生活中丢弃的玻璃包装瓶罐、玻璃制品等。

调查发现，废玻璃回收利用过程存在两个主要问题：一是回收难度大、成本高，企业“不愿收”，容易出现废玻璃与原生资源价格“倒挂”现象；二是回收体系不衔接、不完善，企业“不好收”，各地推行的垃圾分类普遍将废玻璃划归到可回收物，但在实际操作过程中，由于废玻璃“没人要”，大多混入其他垃圾或“先分后混”，最终与生活垃圾一并进入填埋或焚烧终端处置系统。

其余低值可回收物的回收利用状况也大致如此。《调查报告》称，目前，我国废旧纺织品回收利用水平较低，基本处于企业自发开展的状态，回收渠道不畅通，难以保证废旧纺织品的有效回收和利用；由于废旧纺织品种类繁多，材质差异较大，质量参差不齐，使得再利用面临一定的技术难题；一些小作坊通过简化设施设备投入、回避劳动健康保护、逃避税费等方式降低成本，甚至以次充好、恶意竞争。

低值塑料包装覆盖生产生活方方面面，主要以商品包装或日用塑料购物袋、垃圾袋、快递包装等形式存在。据测算，2022年我国低值塑料包装使用量为5066万吨，回收量为825万吨，回收率为16.3%，大多随生活垃圾一并焚烧或填埋处置。

调查发现，低值塑料包装回收面临着来自设计、回收链路和不同处理路径相互矛盾的三重困境：设计生产过程中没有充分考虑可回收性，大多采用复合材料设计，在技术上难以回收，一次性使用之后只能进行焚烧或填埋处理；回收链路尚未打通，低值塑料包装基本被归类为“其他垃圾”，很少有城市单独回收；低值塑料包装在生活垃圾处置系统中难以进行有效分选和规模化收集。

饮料纸基复合包装回收利用对技术要求较高，难以覆盖成本，后端再生应用需求不旺盛；农用地膜回收率高但利用较难，农膜生产厂家众多，质量良莠不齐，超薄等不合格地膜仍大量存在，加剧了回收利用难题。

回收体系尚不完善

张德元表示，尚未被回收利用的低值可回收物基本都混到生活垃圾中进行焚烧或填埋处置，使得每年约5000万吨的可回收物没有进行材料化回收利用，造成巨大的资源浪费。由此每年产生1.3亿吨二氧化碳排放，不利于“无废城市”建设和“双碳”目标的实现。

《调查报告》介绍，在国家层面目前尚未出台专门针对低值可回收物回收利用的法律法规和政策文件，仅有相关原则性的条文分散在其他法律法规或规划文件中。

2009年颁布的《循环经济促进法》对包括部分低值可回收物在内的再生资源回收利用进行了规定；2015年修订的《环境保护法》提出，农业生产经营者要科学处置农用薄膜等农业废弃物；2020年修订实施的《固体废物污染环境防治法》明确对塑料污染作了具体规定，提出推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品；对废弃农用薄膜、农药包装等废弃物应加强回收利用等。

《十四五循环经济发展规划》提出，要构建废旧物资循环利用体系，实施废塑料、废纸等再生资源回收利用行业规范管理，提升行业规范化水平。2022年，国家发改委等部门《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》首次明确提出，鼓励有条件的地方政府制定关于低附加值可回收物回收利用的支持政策。

低值可回收物的分类。资料来源：《中国低值可回收物回收利用现状调查报告》

目前，已有部分城市发布了地方性指导文件，如上海绿化与市容管理局发布的《上海市可回收物指导目录（2019版）》；广州市发布的《购买低值可回收物回收处理服务管理办法》等。由于城市经济发展与资源化利用水平相差较大，低值可回收物的范围也有所差异。

调查发现，各地对于低值可回收物回收处理的补贴标准也各不相同。比如，福建省泉州市《低值可回收物分类收运处理经费补助办法（试行）》规定，对收运企业分类处理收运生活垃圾分类试点的低值可回收物予以补助。低值可回收物每吨补助运费186元。

上海市闵行区《低附加值可回收物回收处理补贴实施细则》规定，2020年对担负区级两网融合集散场运行主体企业和担负各街镇（莘庄工业区）两网融合中转站运行主体企业，实施运行处置成本补贴，标准为不超过111.5元/吨（最终以中标价为准）；杭州市富阳区《2021年再生资源回收补助的实施意见（试行）》规定，2021年低价值可回收物按300元/吨标准进行补助。

“总体上看，在政策端尚未建立统一完善的低值可回收物回收利用政策制度体系。”《调查报告》介绍，目前，我国在回收端垃圾分类回收体系尚不完善，低值可回收物源头分类投放效果差；在处置端城市集中分选设施不完善、不配套，集中分选能力不足；在利用端企业参与积极性不高，利用技术水平较低。企业规模小而分散等是行业面临的主要问题。

加强顶层设计和制度供给

张德元告诉记者，我国低值可回收物回收主要是企业的市场自发行为，相关企业分别开展了废旧纺织品、废玻璃、废弃农药化肥包装、废地膜和废饮料纸基复合包装、废餐盒等低值可回收物的回收利用。

媒体沟通会上，美团外卖社会责任办公室高级经理黄培坤介绍，2017年8月，美团发起“青山计划”，针对一次性塑料包装治理问题，从包装全生命周期着眼，确定了“减量、替代、回收”并重的塑料污染治理思路，联动在地回收企业及下游塑料再生产业链条，实行规模化回收，推动易回收易再生塑料等标准体系建设。

截至2023年10月，“青山计划”在厦门、上海、杭州、深圳、北京等全国14个省市落地，累计回收塑料餐盒1.47万吨；建成万吨餐盒回收再生产线，累计再生利用4400余吨，并成功将废弃餐盒制成细旦丙纶纤维等高价值产品。据中国物资再生协会再生塑料分会的《塑料餐盒回收再生调研报告》显示，2021年，我国餐盒回收利用率约为23.3%，而“青山计划”部分合作试点项目的餐盒回收率高达60%。

北京盈创再生资源回收有限公司董事、总经理常涛介绍，该公司已在河北省保定市开展了“废弃农药包装第三方运营、押金回收”实践。按照“谁购买谁交回，谁销售谁收集”原则，政府依托回收运营商建立的一套实时可追溯监控展示平台，通过无缝衔接农药销售门店、运输车辆、归集暂存点、无害化处理单位等，对农药经营门店的农药销售数量和押金的收取与返还、运输交付、收集暂存点接收及处置情况等进行实时的全过程监控。

截至目前，该公司在河北、四川、湖北、河南等6省份70余个市县区开展了农药包装押金回收业务，实施区域的农药包装平均回收率基本在85%以上，有效解决了农药包装回收难题。

目前，我国在回收端垃圾分类回收体系尚不完善，低值可回收物源头分类投放效果差。摄影/章轲

在废玻璃多元化回收利用方面，广东华兴玻璃股份有限公司通过与社会再生资源回收商、城市垃圾分类公司、啤酒厂合作等多种回收模式，形成了“玻璃瓶生产-玻璃瓶使用企业灌装-多渠道回收-清洗线处理-碎玻璃回炉再造”的闭环。该公司工程技术系统高级总经理张文坤称，平均每年合计收购使用碎玻璃200万吨以上，替代原生资源消耗，每年可节约天然气消耗18250立方米，减少二氧化碳排放438万吨，资源节约与节能降碳效果显著。

愉悦家纺有限公司总经理助理高洪国也告诉记者，该企业对生产过程中产生的缝制边角料、印染疵布、织布回丝、纺纱疵品等进行再生循环利用，开发了各种再生纤维、再生纱线、再生面料及再生靠垫、帆布袋、编织地毯、编织收纳盒等家纺家居成品，年再生循环处理量超过2700吨。经测算，每利用1千克废旧纺织品，可降低3.6千克二氧化碳排放，节约6000升水，减少使用0.3千克化肥和0.2千克农药。

《调查报告》课题组建议，结合我国低值可回收物回收利用行业发展实际，国家、地方政府应加强顶层设计和制度供给，出台低值可回收物回收目录和指南，加快完善低值可回收物回收特许经营制度、押金回收制度、运行补贴制度等，引导企业和居民广泛参与，分品类采取措施推动低值可回收物回收利用体系的建设和完善。

企业应不断加大创新力度，完善产业体系，通过加强低值可回收物回收利用技术工艺设备创新和经营模式创新，探索低值可回收物可持续经营模式，鼓励相关产品生产企业加大再生资源使用力度，开展绿色供应链管理。