2023年全球FDI审查环境冰火两重天：欧美抬高门槛，东南亚大门打开

2023年，全球外国直接投资（FDI）监管环境继续变差了吗？

近日，美国就中国电动汽车企业有意在墨西哥建厂投资的情况对墨西哥提出担忧，并与墨西哥签署了一份意向备忘录，以帮助墨西哥建立一个类似于美国外国投资委员会（CFIUS）的外国投资审查机制。

商务部发言人束珏婷回应第一财经记者时称，中墨务实合作是两个主权国家之间的事情，是双方企业基于国际规则和市场原则开展的正常商业活动，任何第三方无权干预。我们敦促相关国家停止经济胁迫行为。

但这只是今年发达经济体收紧投资监管的新行动之一。在最近一次会议上，欧盟委员会贸易总司战略贸易和安全投资控制负责人利维（Damien Levie）表示，预计在2023年年底之前，27个欧盟成员国中将有23个建立国家外商投资审查制度。

但与此同时，一些亚太地区经济体则正在放宽对外商投资的限制，以加速经济增长。富而德律师事务所中国反垄断业务部主管杜宁（Ninette Dodoo）接受第一财经记者采访时表示，全球FDI监管环境出现多元化趋势。可以观察到，许多投资者的投资区域已经分散到亚洲内部。

发达经济体审查环境显著收紧

今年8月，美国总统拜登签署一项行政命令，对美国人士投资涉及特定敏感技术的中国企业的经济行为施加限制。中国商务部新闻发言人此前回应称，美方限制本国企业对外投资，打着“去风险”的幌子在投资领域搞“脱钩断链”，严重背离美方一贯提倡的市场经济和公平竞争原则，影响企业正常经营决策，破坏国际经贸秩序，严重扰乱全球产业链供应链安全，中方对此表示严重关切，将保留采取措施的权利。

10月，美国商务部又公布对华半导体出口管制最终规则，在去年10月7日出台的临时规则基础上，进一步加严对人工智能相关芯片、半导体制造设备的对华出口限制，并将多家中国实体增列入出口管制“实体清单”。中国商务部新闻发言人表示，半导体产业高度全球化，美方不当管制严重阻碍各国芯片及芯片设备、材料、零部件企业正常经贸往来，严重破坏市场规则和国际经贸秩序，严重威胁全球产业链供应链稳定。美国半导体企业损失巨大，其他国家半导体企业也受到影响。

同样在北美，加拿大政府建议对《加拿大投资法》进行修订，修订案预计将于2024年颁布并实施。该修订案针对特定类别的非加拿大投资者和交易（尤其是敏感行业的投资者和交易），旨在在交易更早的阶段识别并应对国家安全威胁。富而德律师事务所在其最新一期《外商投资观点透视》中分析称，这将开启加强执法的新时代。

在欧洲，欧盟委员会制定的《欧盟外商直接投资审查条例》生效已达三年之久。其第三份年报显示，欧盟内部外商投资审查制度数量增多，而外商直接投资金额减少。具体来看，2022年，有12160亿欧元的外商直接投资流入欧盟，相比上一年度下降14.3%。与此同时，欧盟内部接受正式外商直接投资审查的交易数量占比从2020年的20%、2021年的29%上升至2022年的55%。

欧盟委员会认为，接受审查的交易数量占比增多，是因为欧盟外商投资审查制度增多，成员国审查能力也在增强。再加上地缘政治气候下，欧盟成员国正重新开始关注国家安全和超国家层面的安全。今年，比利时和荷兰引入了一般性的外商投资审查制度，而西班牙对其现有外商投资审查制度作出了一系列变更。

在欧盟委员会进行第二阶段调查的交易中，欧盟委员会认为最敏感的行业包括制造业（占59%，在已申报案例中占比27%），信息与通信技术（ICT）（占23%，在已申报案例中占比24%），及运输和仓储（占8%，在已申报案例中占比7%）。

澳大利亚政府今年则宣布了两项禁止外商投资进入关键矿产行业的决定，并公布了其关键矿产战略，对如何与外国投资者合作建设关键矿产加工产业作出了规定。此外，澳大利亚资产外国所有权登记于2023年7月1日生效，要求外国投资者报告其在澳大利亚资产中的各种权益。这些信息也将在各政府机构之间共享。

亚太地区一些经济体更为友好

相比之下，亚太地区对外商投资的监管方式发生了显著变化。一些司法辖区此前限制外商投资进入或完全对外商投资关闭某些行业，而现在已经开始逐步在事先审查基础上开放相关行业。

例如，虽然泰国拥有一套普遍适用的外商投资审查机制，但其主管机构正在考虑放宽某些行业的限制，例如数字平台业务、飞机维修、软件业务、数字内容业务和保险经纪。该国主管机构在交易审查方面拥有较大的自由裁量权，通常通过制定内部政策来规定负责官员应如何根据个案情况行使该等自由裁量权。

印度尼西亚政府也正通过向外商投资开放更多的行业、简化各行业的商业许可流程等方式来吸引外国投资者。目前，该国没有普遍适用的外国投资审查制度，但一些行业性法规对特定行业的外商投资仍有限制或事先批准要求，如金融服务、保险、采矿、油气和航运。

富而德律师事务所反垄断业务顾问律师布加德（Laurent Bougard）对第一财经记者表示，目前，影响投资流向的主要因素仍为投资需求、利率和基本面等，但全球范围内的确显示出FDI多元化配置的趋势，更愿意在不同地区去寻找新机会。

布加德解释称，投资者最关注的基本面因素是人口结构和未来潜在经济增速。“在亚太地区，越南和印尼是中国、欧洲、北美、日本的投资者比较关注的投资目的地。从我们律师业务来说，我们的越南事务所在过去一年的确非常繁忙，在印尼也处理了很多投资案件。”他提醒称，在亚太地区一些经济体虽然姿态更加开放，但有些行业的开放仍有所限制，可能仍存在对于外商投资审查的过程。

杜宁也表示：“现在我们看到投资者在亚洲内部的投资变得越来越多。例如，宁德时代在印尼投资了新的电池厂。新加坡、越南、马来西亚等经济体也都接收到大量亚洲内部的投资。我们观察到的另一个有趣的趋势是，越来越多的中东公司在亚太地区内进行更多的投资，特别是在东南亚和南亚地区。”

中企如何应对

布加德认为，目前投资者面临的最大挑战是，如何更精准地预测某一个国家政府或者主管机构在审查投资交易的时候会更关注哪些领域。他建议，投资者可以在相关辖区的以往审查决定中进行推测，并将这些信息纳入并购案件的规划中。

“从行业来看，被各国政府认定是敏感或关键的领域的确越来越多。这涵盖许多科技领域，技术前沿的清单越来越长，例如储能、数据处理、关键金融基础设施、加密货币、现代材料、半导体以及机器人技术。”布加德表示，随着趋势不断演变，各国对于敏感领域的宽泛式描述很大概率不会发生方向上的变化。这是因为各国政府希望对其能够审查和干预的内容保持比较高的自由裁量权。

对于这种难以消除的不确定性，杜宁建议，投资者首先应对涉及敏感领域的并购标的做筛选。其次，应提前研究被并购公司的业务分布，凭此预测之后这家公司引发某些国家审查的可能性。“典型的触发外国投资审查的考虑因素包括，确定标的公司在某些国家是否有资产，是否有子公司，是否有分支机构，是否有员工，以及在一定程度上，是否有实际转移到特定司法管辖区的知识产权。”她解释说，投资者一定要尽早规划和评估。随着2024年的到来，预测监管时间表和结果至关重要。

此外，虽然拜登的行政令并不是业界人士所担心的所谓全面“反向CFIUS”，但投资者对于未来的不确定性也较为担忧。布加德告诉第一财经，根据现在的提议，美国对外投资审查的范围仍会是针对性比较强的，因此，美国对中国的投资不会受到广泛的限制，相反，它可能只会针对某些具体的领域或者交易类型。即使“反向CFIUS”的提案获得通过，美国对华投资仍有广阔的空间。

杜宁也补充称，美国一些经济领域的很多企业仍有很多投资涌向中国，比如工业、金融、生命科学和生物科技。同时也有很多企业在探索各种各样的方式继续与中国做生意。“拜登的行政令比较有针对性，从资金角度来说，美国公司确实会比以前更加地谨慎一些，所以这也需要更早思考和规划整个交易结构。”她说。