以市场化机制充分激发长三角一体化发展内生动力

长三角地区作为我国最重要的经济增长极，集中了发展水平较高的城市，为了进一步提升城市群竞争力，需要从城市群的高度实施产业布局，促进人才、资本、技术等生产要素在城市群内部有效流动，激励各城市发展具有比较优势的产业，最终实现长三角地区高端产业协同发展。

长三角一体化发展过程中市场化机制发挥不足的问题表现

1.错位竞争的发展战略体系有待进一步完善，削弱了一体化发展的基础。

长三角内各省市在规划上未能跳出地方资源、产业以及各类生产要素的窠臼，毗邻地区之间没有清晰的产业定位和差异化方向，一体化发展的基础不够坚实，区域间关系仍是竞争大于合作。

激烈的区域内招商引资竞争导致区域资源不能有效配置，区域产业链不能有效衔接，区域产业联系不够紧密，难以形成紧密的分工协作关系。

例如，江苏的研发类生产性服务业无法与上海高端制造业对接，难以享受上海跨国公司总部集聚的外溢效应；江苏制造业进出口贸易往往通过上海结算，制约了苏北沿海港口城市的发展。

2.以政策洼地进行产业竞争渐成趋势，加剧了产业同构化并抑制了产业转型升级。

长三角部分地区出台“超常规优惠”，从税收、土地、厂房，到用工、补贴、奖励，再到配套人才公寓、产业投资免息基金等优惠政策。

地方政府出台这些政策是为了争夺增量投资和互挖存量企业，导致区域产业同质化和企业日趋“候鸟化”，部分企业在区域间利用财税奖补套利。

3.大城市极化趋势短期内很难扭转，产业梯度转移效果不佳。

一方面，电子信息、生物医药、航空航天、节能环保等布局高度依赖技术、人才等创新要素，主要集中在科教资源丰富、科研能力雄厚、产业基础扎实的长三角核心区和中心城市，中小城市发展存在更大困难，虹吸效应总体大于溢出扩散效应。

另一方面，中小城市产业转移承接配套能力较弱，特别是产业链的上、下游服务企业，物流配送、金融服务、中介机构功能配套等严重不足。

在承接产业转移中，压低劳动力、资源等生产要素价格，忽视承接产业与已有产业间的嫁接和融合，其结果不仅不能形成对关联产业的技术与价值溢出效应，反而会造成承接产业对产业结构明显的挤出效应。

4.公共品的供给模式服务于本地利益最大化，缺乏从一体化的整体角度配置公共资源。

在公共产品供给方面，各地政府是公共产品供给的主体，市场力量和第三方组织参与较少；供给内容主要集中在交通、文旅方面，涉及地区利益根本的教育、养老方面仍未实现一体化供给。

在数据开放共享方面，长三角内各地级政府数据开放平台不断上线，但不同地区政务平台间尚未形成联动，难以对跨域的涉税、环保等问题展开迅速、有效的联合整治。

国际先行区域发挥市场化机制作用的经验

“他山之石可以攻玉”，日本京滨工业带、美国旧金山湾区以及美国128号公路经验对于推动长三角一体化高质量发展提供了宝贵经验。

从主导产业布局、创新要素集聚、公共服务供给、财税政策协同、财税收益共享等维度进行梳理，它们的做法和经验主要有以下几点：京滨工业带的发展得益于高度产城融合的区域产业分工体系、协同规划与一体化的公共服务系统和创新要素高度自由流动与集聚、高度协同与包容性的营商环境。

美国旧金山湾区的高新技术企业集群发展得益于支柱产业的差异化定位、成熟的基建网络和整体规划、独特创新要素的高度市场化配置、协调一致的财税政策与国际化的营商环境。

美国128号公路创新廊道的发展得益于集中明确的主导产业定位、致力于建立精准创新的生态体系、多样化的政府参与模式。

以市场化机制激发长三角一体化发展内生动力的政策建议

坚持“共同承担公共服务成本、平衡合作发展和适度竞争、收益分享挂钩成本负担、制度型开放稳步推进”的发展要求，健全完善区域市场一体化发展机制、深化区域合作机制、健全省市间利益补偿机制、优化跨域项目投资协调机制，探索长三角区域专题会议、联席会议等会议协调机制，致力于长三角区域的高端产业错位竞争发展和创新要素高效流动，成为区域创新发展的增长极和先行者。

（一）近期，聚焦区域产业政策协同与合作利益分享机制，需要加快长三角地区高端产业错位发展。

1.着力发挥财税政策在人才集聚、政府采购和基础设施投资领域的优化配置作用，推动区域内部高端产业错位发展。

首先，建议由上海牵头组建长三角科技创新发展战略咨询专家委员会，协助开展平台规划布局与科学评估，制订平台信息地图信息库和分类培育行动计划。

其次，在上海首先建立以“国家科技创新综合试验示范区”为代表的科技创新协同试点，积极向中央争取财税政策支持，可以先行先试进而探索发展思路，形成经验后在长三角地区推广复制。

再次，上海作为长三角城市群的领头羊城市，可以联合相关部委与三省一市，在区域范围内统筹人才引进政策。

最后，构建长三角科技创新载体之间的协同财税机制。积极发挥高新技术园区作为科技创新载体的重要作用，加强区域内高科技园区的协调和互动。引导大企业、大项目在园区建设中的示范和带动作用，形成围绕大企业和大项目的产业链和创新链，壮大和提升科技产业园区的经济实力。

2.加强统筹协调区域产业政策，建立以增量收益为基础的利益分享机制。

首先，建议跨行政区合作的管理部门牵头召集合作各方，研讨各地区优势产业、目标产业等，形成互补互促、因地制宜的产业扶持政策。在各地区内部，建议财政、商务部门牵头对产业政策进行梳理，避免重复叠加造成财政资金浪费，在直接货币形式补助基础上提高要素或服务补助比例。

其次，参与合作的各地区共同出资建立合作区开发基金，可以由跨行政区合作管理部门协调出资比例（可以按照等比例出资），建设期的前3~5年内将产生的增量地方税收全部留给合作区用于开发建设，主要用于跨区域的重大基础设施和公共服务项目的建设，3~5年后产生的增量地方税收按照各地区出资比例分享。

最后，优化人才和金融服务合作。建立跨区域金融机构联动机制，探索在联合融资担保、政府产业基金、统一信用平台等金融业务方面开展合作试点，促进产业链供应链生态体系内金融要素资源合理流动和高效聚集。推动长三角区域高等院校、科研院所协同联动，在人才培养流动、产学研协同、资格资质评定等方面，推动人才资源互通共享。

（二）中远期，聚焦于区域合作的政府体制改革，促进以“飞地经济”为代表的合作机制创新。

1.着力推动跨区域政府体制改革创新，破除合作障碍。

首先，在中央牵头的“长三角一体化发展领导小组”之下，延伸形成区域主要决策部门、执行部门的管理体制和运行机制。

其次，创建一种由邻近政府也参加的跨界考核机制，以跨界合作项目的数量和质量为依据，实行跨界联合考核。

最后，促进三省一市重大制度创新合作、政策创新协同，系统推进长三角区域全面创新改革，率先打破科技条线的行政分割，探索联合编制科技创新专项规划。

2.逐步完善“飞地经济”合作机制，加强区域产业合作发展。

首先，建议由上海市发改委牵头税务局、商务局、规划局等部门创新“飞地”政策，借鉴深汕特别合作区案例，在知识产权和专利归属、税收分成等利益分配方面建立一套行之有效的制度性安排和机制设计，以各方对“飞地”的初始投入作为后续收益分享的依据，构建一套科学合理的跨行政区域利益协调和分配机制。积极推进共建产业园区体制、机制和技术创新，探索园区共建的股份合作模式、援建模式、托管模式、产业招商模式以及“异地生产、统一经营模式”。

其次，在飞地区内部机构的设置上，除人大、政协及法院、检察院等司法机关仍按原来的隶属关系管辖外，还单独设置飞地区地税局、国税局及公安局分局等派出机构。并按照精简、统一、效能的原则设置若干内设机构，社会管理部门正职负责人人选主要由飞出市推荐，经济管理部门正职负责人人选主要由飞入市推荐，内设机构副职人选原则上实行交叉任职，由飞地两市共同协商推荐。

再次，在利益分配上，按照“发展第一、尊重历史、权责对等、互利共赢”的原则，形成有利于飞地区较快发展的体制。

最后，充分发挥行业协会商会在跨区域产业链供应链建设中的组织优势和龙头企业的链主作用，引导组建行业性协会商会组织，鼓励产业规模较大的长三角地区工商联，会同行业组织举办行业性论坛、资源对接等活动，合力推动优势产业做大做强。

（作者系上海财经大学中国式现代化研究院特聘研究员、上海财经大学公共经济与管理学院教授）