中央对地方转移支付制度如何优化

从近5年中央对地方转移支付的情况来看，除2021年中央对地方转移支付略有下降外，其他年份中央对地方转移支付均呈正增长，如表所示。其中，一般性转移支付上升，专项转移支付在2019年明显下降，此后保持在7500亿元上下。2019年，我国中央对地方一般性转移支付增长了72.47%，专项转移支付下降了67%。

从地方财政收支缺口占地方本级收入比重来看，2020年比重最高，为110.30%，2021年比重最低，为89.61%，5年平均为100.10%。若从中央对地方转移支付占地方本级收入比重来看，除2021年外，其他年份中央对地方转移支付占地方本级收入比重均呈正增长，各年平均为79.53%。

综上，当前中央对地方转移支付以一般性转移支付为主，占比在86.94%左右，专项转移支付占比不足10%。中央对地方转移支付是地方财政的重要来源，占比达85.91%。

中央对地方转移支付制度存在的问题

虽然从近5年中央对地方转移支付数据来看，我国中央对地方转移支付情况已有改善，但我国中央对地方转移支付制度仍然存在一些不足。

1.政府事权和支出责任划分仍不够清晰。

当前我国的政府间尤其是省以下政府事权和支出责任划分较为模糊，转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱。现行转移支付无法全面反映中央承担的基本公共服务支出责任。

2.种类繁多且占中央支出比重较大。

目前，一般性转移支付的种类比较多。中央对地方财政转移支付比重过大，直接挤占了中央财政本级支出。从与世界上其他国家相比来看，我国中央财政本级支出是非常小的。这说明财政资金在政府间再分配后，中央政府直接控制能力在下降。

3.转移支付资金分配及使用过程中不规范、不透明。

现行的一般性转移支付资金的分配依然不够科学，没有对地方政府财政能力和支出需求的精确测度。同时，专项转移支付项目的审批、分配和使用过程中也存在“不透明”的情况。专项转移支付的多头管理模式造成项目交叉重复及目标不协调现象较为严重。

4.相关法律制度体系不够健全。

目前我国运行的是一套发文层次极不均衡、缺少转移支付立法、单一主体发文为主导的中央财政转移支付政策体系。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。对比之下，无论是一般性还是专项转移支付，目前都没有较高层次效力的法律法规可以遵循。

5.缺乏有效的监督约束机制。

我国中央对地方转移支付缺乏有效的监督约束机制，转移支付资金在拨付和使用过程中一定程度上存在挤占、截留、挪用、浪费和低效率现象。如2010年审计署抽查90个县发现多头申报，套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。

针对性优化对策建议

1.控制中央对地方转移支付总体规模。

目前地方财政对中央转移支付的总体依赖度仍处于较高水平，且在很多中西部地区还有上升趋势。中央转移支付不再只是地方财政缺口的“补充救济”，而是成了地方财政得以维系的“主体力量”。建议进一步优化中央与地方的财权、事权和支出责任划分，尽量减少因不统一、不对称而需要中央转移支付来补偿的情况，控制中央转移支付规模的过度膨胀。

2.科学合理地设置转移支付类型。

一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点，两者在功能上具有无法完全替代彼此的作用。完善转移支付制度，关键是要科学设计转移支付制度，发挥各自的作用，而不是简单地增加或降低某一比重。从国际上看，两者比例关系如何搭配，并无统一标准，如2020年日本中央对地方一般性转移支付占转移支付总额的比重大约为50%。此外，中央之所以将大量民生支出确立为专项转移支付，主要原因是地方政府在财政支出中具有很强的“生产性支出”偏向。若没有大规模专项转移支付，不少地区的民生支出将下降到难以想象的极低水平。因此，政府无需刻意提高某一类转移支付的比重，而应根据各类转移支付的功能目标，科学合理地设置转移支付类型。

3.建立转移支付的定期评估退出机制。

从效益和绩效目标完成度科学评价地方对专项转移支付资金的使用，强化支出单位的责任意识和绩效理念。一方面，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。另一方面，临时性的服务于特定时期的特殊转移支付也要有规范要求，即要建立转移支付的定期评估退出机制。

4.建立健全转移支付公开透明和监督约束机制。

建立健全转移支付公开透明和监督约束机制，削弱政治力量、人为因素的干扰。一是明确各种类型转移支付资金的计算方法，并事前公开。二是在网站上或财政年鉴上公开各地区获得的各类转移支付资金项目和数额，接受社会各界的监督。三是分别制定各类型转移支付资金的具体管理办法，从资金申请、审批、拨付、监管的各个环节提出规范化要求，保证地方政府有据可依，按规操作。

5.完善转移支付立法体系。

中央对地方转移支付应当有法可依。目前有关转移支付的管理办法是财政部各个司局分别制定的，迄今为止没有更高法律层级的条例、法律。就目前形势来看，这些法律、国务院行政法规和部门规章依然落后于财政转移支付制度实践的要求，应当适时出台《转移支付法》及其《实施细则》来约束转移支付的确立程序、合理标准、管理及信息透明问题。

（田志伟系上海财经大学公共政策与治理研究院副院长、研究员，熊惠君系上海财经大学公共政策与治理研究院兼职研究员）