“房票安置”助推城中村改造，广州试图打造一线城市样本

作为全国城中村规模最大的城市，今年以来，广州采取多项措施，为城中村改造提速。

近日，广州市审议通过的《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》提及“探索房票安置政策机制”，该信息引发广泛关注。因为在此之前，“房票安置”主要出现在二、三线等低能级城市，广州是首个提出探索房票安置的一线城市，若“房票安置”正式实施，广州市城中村改造将突破原来“回迁房 资金”的回迁补偿模式。

业内认为，房票安置政策是加快推进城中村改造较为可行的一个选择，在加快新房去库存的基础上，还能降低改造成本，缓解城中村改造资金压力。

实际上，今年以来，广州已经发布了多项政策，推进城中村改造，例如明确多家国企为“做地”主体，从而避免民营房企爆雷导致的城中村改造停滞问题；制定国内首个针对城中村改造的地方性法规条例；成立广州安居集团，将城中村改造纳入保障性住房筹集的重要渠道等。

不过，广州城中村改造仍然面临挑战，例如，经历了市场化的筛选之后，广州城中村改造剩下的都是“难啃的骨头”，即存在历史遗留问题和违法建筑多、补偿成本高等问题。业内认为，可以优先推进条件成熟的项目，让待改造的村看到改造效果。

一线城市首提“房票安置”

据广州市规划和自然资源局官方公众号发布的消息，日前，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》（下称“《专项规划》”）审议通过。《专项规划》提及，“优化成本核算与征拆标准，探索房票安置政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略，破解城中村改造难题，提升改造效率。”

根据中指研究院监测，今年以来已有约30城推出房票安置政策，广州是第一个明确城中村改造将探索房票安置的一线城市。

“房票”指的是被征收人的房屋安置补偿收益进行货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。被征收人可自行向参与房票安置工作的房企购买商品房，直接用房票结算。值得一提的是，“房票安置”与2015年开始推行的棚改货币化安置有异曲同工之妙，即都能让被拆迁者在短时间内拥有购房的资金实力，从而推动楼市去化。

今年8月，广州市规划和自然资源局曾回复第一财经，“一些部门在开展房票安置可行性研究工作，研究还处于初步研究阶段。对于房票这种直接关系到人民群众切身利益的重大举措，一经通过，会第一时间对外公布。”

值得注意的是，上述《专项规划》目前还未对社会公开，广州“房票安置”的具体实施细则也还处于未知状态。不过早在两个月前，一个名为《广州市城中村改造房票安置实施办法(建议稿)》（下称“《建议稿》”）文件在网络上流传，有媒体报道称，《建议稿》已经下发至广州各区。

网传的《建议稿》内容提及，“房票安置”适用于广州市行政区内各类城中村改造项目的拆迁安置工作，包括政府收储、统筹做地和“三旧”改造等不同模式下的城中村改造项目。原则上各区发放的房票优先在本辖区内统筹兑换安置，本辖区范围内房票房源不足以满足安置需求的，可在广州市内其他区统筹存量房源。另外，房票使用有一定的期限，即自房票核发之日起计算，最长不超过24个月，房票资金结算方面，政府部门以分期支付的方式与房地产开发商结算房票资金。

带来哪些影响

镜鉴咨询创始人张宏伟表示，房票安置政策的出台，其实某种程度上说明地方财政压力比较大，暂时无法拿出现金马上进行货币安置，从而通过房票安置推进拆迁，以及土地收储。对于地方政府来说，房票有一定的兑付周期，采用房票安置，能暂缓由于拆迁补偿导致的大量财政支出，暂时缓解了财政的压力，

中指研究院市场研究总监陈文静认为，“房票安置”作为特殊的货币化安置方式，有助于锁定购房需求在本地释放，有利于去库存，对房地产市场销售可以产生一定积极带动作用。在当前加快推进城中村改造的背景下，预计房票安置在一二线城市进一步推广的预期较强。

广东省住房政策研究中心研究员李宇嘉认为，在房地产供求关系发生逆转的情况下，加上地方财政比较紧张，对于未来的拆迁安置需求，政策上将更多地鼓励房票安置，一方面房票安置能减轻城中村改造前期资金巨额投入压力，另一方面也有利于商品房库存去化。

不过，业内普遍认为，房票安置给楼市带来的拉动作用或有限。

李宇嘉表示，广州房票安置的匹配度可能不高，因为目前广州楼市库存主要集中在城市外围，而近期推进的城中村改造项目主要在主城区及靠近主城区的区域（番禺、黄埔、白云），主城区域目前库存并不大，另外，由于去年以来外围区域房价明显下跌，村民对于外围区域的房屋接受度不高。“房票安置可能会解决一部分安置需求，当然也取决于最终的政策设计和扶持力度，以及各区域未来商品房市场的走势和预期。”李宇嘉说。

陈文静则表示，虽然“房票安置”政策在定向去库存方面或产生一定效果，但从其资金来源角度看，“房票安置”的资金短期仍以地方财政为主，但受房地产市场持续调整影响，各地土地出让收入明显下降，根据财政部数据，1-9月全国土地出让收入同比下降19.8%，地方财政压力较大，“房票安置”政策执行难度亦相对较大，“房票安置”或难以大规模开展，“房票安置”对整体市场带动效果或有限。预计基本面较好的城市“房票安置”效果会更好。

城中村改造加速

广州是全国城中村规模最大的城市，在此基础上，近年来，广州城中村改造也开始提速。

近期，国海证券测算的数据显示，广州是21个超大城市中城中村总建面最大的城市，达到6280万平方米，其次是武汉、佛山、北京、昆明、北京，这几个城市的城中村总建面均超3000万平方米。

今年以来，广州发布了多个关于城中村改造的政策文件，多角度推进城中村改造。

2023年3月下旬，广州先后出台了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》及《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》，改变了城中村旧改项目过去主要由一家企业一二级联动的开发模式，强调做地与土地收储相分离，确定了越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投等全资国企为“做地”主体。

西政资本认为，广州今年确立的“做地”模式，主要针对的是2021年下半年以来房企集中爆雷，爆雷民营房企无法再继续推动城市更新项目，村集体、村民长时间未能取得过渡期安置费，城市更新项目停滞不前甚至烂尾等问题。另一方面，国企“做地”还能让政府收回土地资源的掌控权力，通过拆迁安置补偿标准的制定，以及前期费用的控制调节，从而按照公平合理原则实现土地利益的重新分配。

2023年6月16日，广州市发布《关于优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，该文件提及，优化城中村改造的审批和征拆等环节，推行分片分期实施计划，城中村改造项目每片签约率达80%即可按计划启动房屋拆除及后续工作，并试行金融机构或担保机构为城中村改造项目提供履约担保。

2023年7月17日，《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》（下称”《条例》“），发布，该《条例》是国内首个针对城中村改造的地方性法规条例，公众可对城中村改造住房保障和人才安居、拆迁安置补偿、产业转型升级、历史文化和树木保护等方面提出意见。

今年年初，市住房城乡建设局局长王宏伟就表示，今年广州全市计划推进127个城中村改造项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。

年内，广州还成立了广州安居集团，将城中村改造纳入保障性住房筹集的重要渠道。9月1日，广州市城中村改造工作推进会暨广州安居集团成立大会召开，据悉广州安居集团专门从事保障性住房投资、融资、建设和运营管理，将通过城中村改造转化、存量房源整租运营、产业园区配建、集体土地新建租赁住房、土地公开出让建设等多渠道筹建房源。

现实中，今年以来，广州多个大型城中村改造项目的时间表也在加速向前推进，例如，10月7日，《海珠区凤和片区城市更新单元详细规划》在开始公示，该规划涉及海珠区最大的城中村——康乐村、鹭江村。9月19日，番禺区里仁洞村改造项目私宅签约率超过80%，已经达到全村房屋拆除的启动条件。

改造仍存挑战

尽管广州已经采取了不少措施推动城中村改造，不过，广州城中村改造仍存挑战。

李宇嘉表示，此前广州城中村改造以市场化为主导，开发商必然选择经济价值大的项目，比如广州正在推进的50多个项目，都是前期测算能平衡、土地和房屋权属相对简单、历史遗留问题少的项目，剩下的都是难啃的骨头，历史遗留问题和违法建筑多，补偿成本高，投入资金难以平衡。与此同时，广州的村民、村集体见证并分享了40多年的红利，权利意识强。前期部分村民已捕获这种红利，因此，对纳入改造计划的村，村民补偿预期很高。

李宇嘉还提及，广州的城中村产业集聚很突出，在当前就业压力大、预期转弱、成本敏感的背景下，城中村低成本、接地气，无疑是缓冲压力的容纳器，因此，此次城中村改造，提出产业型城中村，打造“产业保育园”，搬迁的要做好承接园区建设，但是，搬迁可能破坏原有生态。“改造，可谓投鼠忌器。”李宇嘉说。

对于上述问题，李宇嘉也提出解决办法，他认为，可以积极推进条件成熟的城中村改造项目，让其他村看到，改造后的成果，从而驱动村民、村集体自主改造的意愿。条件不成熟的，特别是对拆迁补偿狮子大开口的项目，暂缓推进，甚至不列入三年或五年改造计划，逐渐让不合理预期降温。

李宇嘉还提及，过去，城中村点状分布，城中村改造土地利用碎片化，土地利用效率不高，国家提出区域统筹和成片开发，不仅能给城中村改造带来资金，而且还能借助城中村改造的契机，将中心城区碎片化的地块整合起来，将公共设施短板补上来。