美欧钢铁贸易协议难产，美国为何“空手而归”？

在上周末举行的美欧峰会上，美国和欧盟未就钢铝出口关税协议达成一致，此前志在必得的美方“空手而归”。

本周伊始，更多双方谈判细节得到释放，美欧在会后发布的联合声明显示，在2023年剩下的两个月中，双方将致力于在《可持续钢铁和铝业全球安排》（下称“全球安排”）方面达成共识。

不过，由于该谈判已经谈了两年还没有取得更多进展，观察人士对于美欧双方是否能在两个月中出现突破性进展存疑。

美欧钢铁贸易协议为何难产？欧盟委员会执行副主席兼贸易委员东布罗夫斯基斯在20日表示，美国拒绝明确表明何时取消对欧盟的惩罚性贸易措施，是双方未能就钢铁贸易达成协议的关键原因。

同时，据一位美国官员透露，有关巴以冲突问题的讨论耗费了美欧峰会相当长时间，这也是会议主要焦点。他并表示，如果谈判需要更多时间，打算在年底将关税继续展期。

美国“临时加价”

东布罗夫斯基斯所指的是美方在美欧峰会前夕突然提高要价之事。此前，美欧希望在20日举行的美欧峰会上就钢铁贸易的《全球安排》达成一致。

按照时间表，美欧必须在10月底之前就所谓《全球安排》达成具有约束力的协议。如果双方无法达成协议，美欧之间关税将在今年10月底后恢复，这意味着，美国将对来自欧洲的钢铁征收25%的关税，对来自欧洲的铝征收10%的关税，而欧盟的措施则针对美国输欧的波本威士忌和哈雷戴维森摩托车等产品。

2018年6月，在特朗普政府时期，美国对从欧盟进口的钢铁和铝产品实施232关税措施，欧盟也予以反制。为了让美欧双边贸易关系不进一步恶化，在拜登政府上台后，美欧双方在2021年10月31日达成了所谓关税“休战”协议。

据参与谈判人士透露，美国在峰会前夕“加价”，临时要求加入新条款，即允许美国在未来重新征收关税，对此欧盟无法接受。

东布罗夫斯基斯表示：“主要的障碍是美国方面没有明确时间表，以及表态如何取消232条款关税配额。”他并表示，没看到美国作出强有力的承诺来确保取消这些关税。

2018年6月，在特朗普政府时期，美国对从欧盟进口的钢铁和铝产品实施232关税措施，欧盟也予以反制。其中美国在2018年对64亿欧元的欧洲钢铝产品征税，并随后在2020年“加码”，又涉及了4000万欧元的欧盟输美钢铝产品。

在此次美欧峰会上，对中东局势的讨论也占用了不少时间。

对外经济贸易大学法国经济研究中心主任、法国巴黎索邦大学博导赵永升对第一财经记者表示，欧盟相对而言，考虑人道主义的问题要多一些，这是欧盟和美国的区别，美国更多考虑利益，“美国有美国利益优先原则，而欧盟主要是从国际法和人道主义这两个原则来考虑。”

“方法论”不同

在协商期间，美国和欧盟在方法论上始终存在分歧，美方希望直接征税，而欧盟方面有重重顾虑，认为直接征税不符合世贸组织（WTO）相关原则。

通常在开征惩罚性关税之前，需要进行相应调查程序。此前，曾传出欧盟计划在本月和美国举办的峰会上宣布对中国的钢铁企业开展反补贴调查的消息。

10月12日，商务部发言人何亚东召开例行新闻发布会时表示，中方认为，欧方上述做法扰乱国际贸易秩序，推高下游生产成本，影响消费者利益，无益于全球产业链供应链稳定，无益于本土产业长远发展和市场健康运行。

何亚东表示，欧盟长期对进口钢铁产品采取各种贸易限制措施，包括实施数年且广受诟病的全球钢铁保障措施、对多个国家和地区的钢铁产品采取的60余项反倾销反补贴措施等。欧盟钢铁市场成为全球贸易壁垒多、产品价格高的市场之一。

美欧峰会后，前述调查并未出台。而在双方的联合声明中，欧盟和美国认为《全球安排》旨在解决钢铁和铝业的非市场过剩产能和排放强度问题。

“在这两年中，我们在确定非市场过剩产能的来源方面取得了实质性进展。”联合声明称，“我们还对解决钢铁和铝行业排放强度问题的工具有了更好理解。我们期待在接下来的两个月中继续在这些重要目标上取得进展。”

实际上，除了贸易关税工具之外，美欧围绕钢铁和其他高碳产品达成的任何新协议都需要解决方法论问题，欧盟选择了碳边境调整机制（CBAM）进行征税治理，而美国则选择了《通胀削减法案》（IRA），以补贴和财政刺激为形式进行经济刺激，促进经济转型。

客观上，美国排放水平的数据能力建设逊色于欧盟：经过长年的碳市场建设，欧盟碳排放数据的能力建设和实践经验都更为充足。而直到今年6月后，美国贸易代表办公室(USTR)才开始对钢铝公司的碳排放“摸底”。

彼时，USTR致信美国国际贸易委员会，要求对美国钢铝企业碳排放进行调查，并请这些企业提供排放数据，数据汇总报告应在2025年1月28日之前提交，这意味着准备工作将持续到拜登政府的第一个任期结束后。

不过在排放方面，钢铁业内的看法是，美国的吨钢平均排放强度低于欧盟，其原因是美国钢铁商使用的能源是天然气且价格低廉，而非煤炭，同时美国还广泛使用回收金属来制造新的钢铁产品。

因此，美方此前提出的以排放量为基础的计划，对于碳排放量较高的欧洲钢铁产品并不友好，且更会伤害日韩等亚洲生产商。

欧盟谈判官员也拒绝这一安排，并认为欧盟的CBAM才是正确的答案，该机制将根据碳强度对进口产品征收关税。

但与欧盟不同，美国没有全国性的碳定价体系，2024年大选临近，宾夕法尼亚州、密歇根州和伊利诺伊州等重工业州都是民主党需要争取的州，因此拜登政府态度谨慎。

与此同时，IRA正在显现效果。美国荣鼎集团（Rhodium）7月的一项研究发现，在美国国内每减少一吨二氧化碳，在美国以外地区就能额外减少2.4~2.9吨二氧化碳排放，这要归功于 IRA推动的成本降低。