气候变化谈判陷僵局，COP28前景不容乐观

有关气候变化损失和损害基金，谁应该出资？基金设立在哪儿？谁又有资格运营？

在当地时间17-20日进行的损失和损害基金过渡委员会第四次会议（下称“TC4”）上，各方因上述问题产生意见分歧，谈判最终未能达成协议，这对于下个月即将在迪拜召开的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（以下简称“COP28”）而言，增加了压力，COP28的议程目前已经排得满满当当。

COP28候任主席苏丹·贾比尔博士20日强烈敦促各国达成共识，随后谈判连夜进行。在谈判破裂后，COP28方面表示，将于11月3日至5日在阿布扎比举行另一轮谈判。

据悉，谈判产生僵局，其原因在于发达国家要求将损失和损害基金置于世界银行（下称“世行”）管辖下，并将能够获得该基金的准入限制为两类发展中国家，即小岛屿发展中国家（SIDS）和最不发达国家（LDC），且发达国家还拒绝其在《联合国气候变化框架公约》下作为“基金主要捐助者”的义务。

从现场录像中可以看到，发达国家代表在各种问题上表现出缺乏灵活性，坚持自己的强硬立场。

欧盟委员会发言人表示，负责设计该基金的过渡委员会（TC）“未能在本周完成工作，但在某些领域取得了一些良好进展，欧盟仍致力于开展这项工作”。

复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱杰进对第一财经记者表示，全球治理议题，说到底就是资金问题，“大家现在就是缺钱。发达国家目前可能也愿意出资，但是资金如何给，如何分配，如何落地都是难题，目前可以看到的是，美国对世行和二十国集团峰会（G20）等多边场合的重视程度在上升。”

但同时，多边机构和银行“其本质是一个公司”，朱杰进说，通常这种基金的实体化运作很难操作，以他个人的关注，目前在全球公共治理领域，仅有一个涉及卫生的基金没有放在多边机构之下，“基金最终必须市场化运作，不可能说为了应对气候变化，一个国家给另外一个国家直接打钱。”

因谁来运营，谈判陷入僵局

距离COP28召开还有38天。展望COP28，此次议程上不少内容同应对气候变化的“真金白银”相关。譬如，COP28将要求落实适应资金翻倍的承诺，推动损失和损害基金注资运行，明确时间表和路线图，让发展中国家看到希望。

此前，在COP27上，各方批准建立损失与损害基金，致力于帮助易受气候变化影响的发展中国家和脆弱国家，但其细节有待日后讨论。为此，各方成立了损失和损害基金过渡委员会。

联合国秘书长古特雷斯彼时对该基金的成立表示欢迎，并表示：“这次缔约方会议朝着正义迈出了重要的一步……正义还应该意味着其他几件事：最终履行长期未能兑现的承诺，即每年为发展中国家提供1000亿美元气候融资；为将气候适应资金增加一倍制定清晰、可信的路线图；改变多边开发银行和国际金融机构的商业模式。它们必须承担更多风险，并以合理的成本系统地为发展中国家撬动社会融资。”

但在刚刚过去的这个周末的谈判中，各方之间仍有深刻分歧。

据观察人士称，如果将从损失和损害基金中获取资金的资格减少到仅为LDC和SIDS国家，那么这将自动导致该基金规模缩小。而目前的实际情况是，气候变化在世界上许多发展中国家中都引发了灾难，而这些国家并非全是LDC和SIDS。

鉴于讨论缺乏进展和进展，77国集团和中国主席奎斯塔大使（Pedro Luis Pedroso Cuesta） 在10月20日的新闻发布会上发言，提出了发展中国家的看法。

他表示，发展中国家在建立一个满足所有发展中国家需求的损失和损害基金方面立场一致。美国在出席本次会议时，就已经预定将损失和损害基金纳入世行，但现在拒绝在这一立场上表现出任何灵活性。

他解释说，发展中国家对世行的一个主要担忧是该银行的运营文化。

他表示，继最近在摩洛哥马拉喀什举行会议之后，世行才将气候问题纳入其2023年愿景中。世行不适合解决损失和损害需求。

他进一步表示，根据TC成员与世行官员进行的广泛磋商结果显示，如果该基金设在世行内部，将不具备法人资格，该基金也无法拥有独立的秘书处，这意味着该基金将受到世行政策约束。 更重要的是，该基金由世行托管意味着该基金将不对COP方面负责。

世界资源研究所全球气候项目和金融中心高级顾问班达里（Preety Bhandari）表示：“损失和损害基金是否全面运作，是衡量COP28峰会成功与否的关键。”

班达里表示，如果负责全球损失和损害基金谈判的过渡委员会成员“无法在下个月阿布扎比的最后一次会议上达成共识，那么我们在迪拜的谈判注定会非常艰难”。

而“如果发展中国家为损失和损害提供资金的优先事项没有得到充分解决，整个 COP28 谈判可能会脱轨”，班达里补充道。

巴巴多斯气候问题特使兼TC成员佩尔绍德表示，虽然以美国为首的发达国家应对全球变暖造成的历史上绝大多数温室气体排放负有责任，但它们并不准备承担为应对后果提供资金的责任。

“不希望是个空账户”

在会议的早些时候，苏丹·贾比尔博士敦促各国政府尽早向该基金提供财政捐款，以显示诚意，“我不希望这是一个空的银行账户。该过渡委员会必须提出建议。缔约方会议必须作出启动该基金的决定。”

实际上，资金问题一直是气候谈判的焦点。在2009年哥本哈根气候变化会议上，发达国家曾承诺每年1000亿美元的出资目标，至今并未兑现。

此前，美国总统气候问题特使克里曾在一场听证会上表示，不会为遭受气候灾害的发展中国家提供补偿资金。他说，美国不会支付气候赔款，“美国不会给钱，在任何情况下都不会”。

清华大学国际关系研究院副研究员唐新华在近期接受第一财经记者采访时表示，克里所指的气候赔偿问题，就是为遭受气候灾害重创的广大发展中国家、小岛屿国家和最不发达国家等提供的损失和损害基金。

他解释道，“从资金层面来看，美国试图进一步弱化共同但有区别责任原则”。同时，也要看到当前美国气候政策中存在一些消极因素。

近期，众议院共和党人坚决反对为拜登政府提出的110亿美元国际气候融资请求提供资金。而这些情况都令发展中国家担忧，美国可能会再次无法兑现承诺。

发展中国家则倾向于建立一个联合国方面下设基金，该基金作为联合国下的独立机构运作。

一位世行高级官员表示，美国依靠世界银行来实现其气候融资目标，因为该行是“美国的政策工具”，同时该银行无需新现金。

世行在运营中通常使用贷款等方式。 相比之下，气候脆弱国家寻求的则是拨款来资助其气候适应和损失和损害项目。

朱杰进对第一财经记者表示，发展中国家的担忧不无道理，目前气候变化融资成为世行在内所有多边机构最重要的事情，但是具体讨论到资金分配，其方式肯定和联合国框架下的方式是不同的。

“多边银行本质是银行，做气候变化融资要考虑不能亏本，银行信用评级不能降低，银行不能出现坏账，且多边银行不会使用资本金进行运作。”朱杰进解释道，多边机构本身行为逻辑要对投资者负责，虽然要考虑公共利益，但不能完全不考虑自身利益，这就导致，在这种运作逻辑下，世行可能不会选择一些发展中国家去进行气候融资。