提速的“特殊债”：17天18省将发8404亿，三地超千亿

为了防范地方政府债务风险，10月份以来地方加快发行特殊再融资债券。

第一财经记者根据中国债券信息网统计发现，截至10月18日，共有18个省份披露了发行特殊债（下称“特殊债”）来偿还存量债务，预计到10月25日发行规模累计达到8404.14亿元。

特殊债的特殊之处在于，它并非像普通再融资债券那样，用来偿还到期政府债券本金，而是用于偿还存量债务，其中包括了偿还政府拖欠企业账款等。这也被市场普遍理解为用于置换政府负有偿还责任的隐性债务，起到延长债务期限、降低利息，缓释风险的效果，是当前中央一揽子化解地方政府债务风险的重要手段。

10月9日，内蒙古成为今年全国首个成功发行特殊债省份，正式拉开今年地方特殊债发行序幕。而按照地方披露的特殊债发行计划，截至25日的17天内，地方特殊债发行规模将合计约8404亿元。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，过去三年的两轮特殊债发行规模分别约为6278亿元和5042亿元，发行历时分别约10个月和9个月。与前两轮相比，今年10月启动新一轮特殊债发行规模更大，节奏更快。

“特殊再融资债券的重启发行，可用于置换隐性债务，将与债务展期等其他方式共同化解隐性债务。此次特殊再融资债券主要动用一般债务结存限额，预计四季度特殊再融资债券发行规模在1万亿左右，主要集中在债务高风险省份。”罗志恒告诉第一财经。

近些年受疫情冲击，经济下行压力加大，叠加大规模减税降费、房地产市场低迷，地方财政收入增长乏力，而举债规模攀升下，一些地方偿本付息压力陡增。当然，总体来看地方政府债务风险可控，但部分市县债务负担重，偿债能力弱，风险较高。

在这一背景下，国务院制定实施一揽子化债方案，防范地方政府债务风险。财政部督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

从目前披露发行特殊债的18个省份来看，不难发现这次特殊债明显向经济欠发达中西部、东北地区倾斜，向债务负担较重的省份倾斜。

云南、内蒙古、辽宁目前披露的特殊债规模破千亿，位居全国前三。天津也逼近千亿，暂列第四，贵州紧随其后，湖南也超500亿元。

根据近日公开的云南省地方政府再融资一般债券（五期）信用评级报告，近年云南省债务规模保持增长。从偿债能力来看，2022年末云南省政府调整政府债务率为257.63%，调整政府负债率为62.46%，均处于较高水平，总体来看债务负担相对较重。上述数据统计中的债务余额包括了当地一半的城投公司债务余额。

内蒙古财政厅披露的2022年当地决算报告，在谈及当前财政运行中还面临一些困难和问题时，坦言全区政府债务规模仍然较大，局部风险仍然较高，隐性债务化解难度加大。此次获得千亿特殊债规模，部分用于偿还拖欠企业账款，有助于缓释当地隐性债务风险。

近日，国务院还发布了《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，其中提出切实做好地方债务风险防范和处置工作。

财政收入增长乏力、债务还本付息压力较大的辽宁，2022年显性债务率约169%，位居全国第四。此次获得特殊再融资债券支持，有助于帮助部分市县将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组。

财政收支矛盾突出的天津，化债资金来源单一，债务还本付息压力大，当地政府债务率位居全国第一。此前天津积极加强与金融机构协调沟通，对高息债务开展“削峰”管理，依法合规做好债务缓释，优化期限结构、降低利息负担。此次获得较大特殊债额度，也有助于对部分债务展期降息，缓释风险。

贵州近些年债务规模持续增长，当地信用评级报告披露的调整债务率（2022年约258%）和负债率处于较高水平，总体债务负担相对较重，仅靠自身偿债面临较大压力。此次获得较多特殊债额度，有助于缓释当地债务风险。

湖南近些年债务规模持续增长，部分地方债务负担较重。湖南财政厅今年提出督促市县拓宽化债资金来源，完成化债任务。鼓励金融机构不抽贷、不停贷、减息置换存量债务，确保存量债务不断链，结构持续优化，成本持续降低。而此次较大额度特殊债发行用于偿还存量债务，有助于化解当地债务风险。

值得一提的是，由于各个省份的债务余额位于财政部核定的限额之内，且经济持续增长，且能获得外部特殊支持，因此债务风险总体可控。

随着这一轮特殊再融资债券发行，化解地方政府债务风险预期之下，利好城投债。一些地方城投债发行票面利率出现明显下降。

罗志恒认为，特殊再融资债券化债只是短期缓解压力的办法，但从更长远的角度来看，必须通过体制机制的联动改革抑制隐性债务产生的土壤。从长远看应当根据经济发展程度、举债能力和事权确定各地区举债额度，发挥出举债额度的正向激励作用。并通过体制机制的联动改革，在稳定宏观税负的同时，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题，这才能从根本上化解债务风险。