特殊债观察系列之三：特殊债额度成香饽饽，为何内蒙古拿到最多？

率先开启新一轮地方政府隐性债务风险化解的内蒙古，发行特殊再融资债券（下称“特殊债”）规模暂居各省市之首。

继成功发行639.2亿元特殊债后，10月10日，内蒙古自治区政府披露三期特殊债信息披露文件，将在17日再次发行403.8亿元特殊债。这意味着内蒙古发行特殊债规模将达到1067亿元，是目前公开发行特殊债7个省份中首个规模破千亿省份，也远超内蒙古2021发行特殊债规模（188亿元）。辽宁以870.42亿元特殊债规模暂居第二。后续还将有其他省份发行特殊债。

不同于一般再融资债券资金用于偿还到期政府债券本金，特殊债是用来偿还存量债务，这也被市场普遍认为用于置换部分政府负有偿还责任的隐性债务，从而延长期限，降低利息，缓释债务风险。10月份启动的地方特殊债发行，也是当前中央一揽子化债方案的重要举措，各地积极争取这一特殊债额度。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，截至2022年底，内蒙古政府债务余额为9339.7亿元，限额为9979.2亿元，理论上可发行特殊再融资债的最大规模为639.5亿元。此次千亿特殊再融资债券发行规模超预期，除动用以前年度结存限额、今年直接安排财政资金偿还后腾挪出的空间外，还有可能出于对各地化债压力的考虑，对全国各地结存限额在省际之间进行调配，即将发达地区的额度转移给债务压力较大的区域。

东方金诚研究发展部高级分析师冯琳告诉第一财经，在本轮已发行或者拟发行特殊再融资债的省市中，内蒙古发行量突破千亿，辽宁省发行量达到870亿元，规模超出预期，同时内蒙古、辽宁、重庆等多个省市特殊再融资债发行规模已超出本省地方政府债务限额空间。

为了防范地方政府债务风险，中国对地方债实行限额管理，即规定各省市举债规模上限。以内蒙古为例，当地财政厅数据显示，截至2022年底内蒙古地方政府债务余额控制在限额之内，还有约640亿元发债空间。今年当地新增735亿元债务限额，且都安排用于发行新增债券，2023年底债务限额提高至10714亿元。而随着10月份1067亿元特殊债发行，显然超过了此前的债务限额，而这是不被允许的，因此提升当地限额成了必选项。

（图表来自今年内蒙古自治区政府再融资一般债券（十三期）信用评级报告，下同）

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，各地债务余额不得突破限额，而此次为了缓解地方债风险，部分地方发行特殊再融资债券，将可能突破当地债务限额。为此财政部会在全国人大核定的全国地方限额内对部分省份进行调剂，对一些财政困难、债务风险大的省份增加限额。

冯琳表示，因为各地政府债务结存限额差异较大，与债务化解压力不匹配，中央会收回各省一定比例的地方债务限额进行全国统筹，给予高债务负担地区更多发行特殊再融资债置换隐债的额度。

不少省份都公开表示要争取特殊再融资债券额度，按照限额管理，全国地方获得这一总额上限不会超过2.6万亿元。为何近两年财政收入表现不错、隐性债务规模相对较低的内蒙古，能够拿到千亿级额度？

冯琳分析，内蒙古近两年一般公共预算收入增速虽然比较快，但政府性基金收入降幅较大，且财政收入总量较小，财政自给率偏低，对中央转移支付有一定依赖，整体财政实力相对较弱，在隐债化解方面需要中央的支持。

温来成认为，内蒙古虽然近些年由于煤炭等能源价格上涨，财政收入保持较快增长，但从债务率等数据来看，内蒙古债务存量不少，从全国来看属于风险较高的省份，因此在这一轮特殊债化解地方债风险中，获得更大的支持。

近期内蒙古财政厅披露的2022年当地决算报告，在谈及当前财政运行中还面临一些困难和问题时，坦言全区政府债务规模仍然较大，局部风险仍然较高，隐性债务化解难度加大。

前述内蒙古政府发行的特殊再融资债券评级报告数据称，2022年内蒙古地方政府债务率约为142%，低于2020年和2021年。总体看，内蒙古政府债务负担较重。从债务期限结构看，2023年至2025年面临一定的集中偿付压力。不过考虑它能获得大规模上级补助，未来仍有一定的融资空间，整体债务风险可控。

今年上半年内蒙古个别地方甚至公开发声称，当地化债对“真金白银”依赖越来越大，希望争取获得最大的上述特殊再融资债券额度。

根据罗志恒测算的2022年各省份地方政府债务数据，31省份中，2022年底内蒙古债务率（债务余额/地方综合财力）约为142%，超过财政部制定的120%警戒线，排第12名。内蒙古负债率约40.3%，排在第10位。

“内蒙古城投有息负债规模不大，截至2022年末发债城投有息负债规模大约为2500亿，对应城投债务率约为88%，在全国各省份中处于偏低水平，比较有希望通过隐债显性化在财政实力较弱的省份中较早实现隐债清零，从而起到较好的化债示范作用，类似情况也包括本轮发行规模已经达到870亿元的辽宁省。”冯琳说。

冯琳还表示，与其他省份特殊再融资债募集资金仅提及偿还存量债务不同，本轮内蒙古发行的特殊再融资债募集资金用途还包括偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款，这意味着其募集资金不仅可用于偿还城投平台的金融债务，偿还范围还扩大至拖欠企业的账款。

10月9日内蒙古成功发行639.2亿元特殊再融资债券，此前媒体披露的当地官方文件显示，这笔资金将拿来偿还（含2018年之前）政府负有偿还责任的拖欠企业账款。不过最终公开的发债文件中，这一说法改为偿还存量债务。

罗志恒表示，当前中央高度重视清欠企业账款问题，9月20日国务院常务会议要求，省级政府要对本地区清欠工作负总责，抓紧解决政府拖欠企业账款问题，解开企业之间相互拖欠的“连环套”，央企国企要带头偿还。目前内蒙古正在推进清欠企业账款问题，债务置换压力较大。

“此外辽宁、山西、陕西、山东等省份也在开展清欠企业账款工作。此次发行特殊再融资债券有利于推动隐性债务化解工作，同时解决企业面临的负担，推动“三角债”的解决，避免企业因应收账款收不回来引发的一系列经济金融风险。”罗志恒说。

早在今年2月份，内蒙古自治区清欠办负责人表示，2018年当地清理拖欠民营企业中小企业账款工作专项行动启动四年来，专项行动取得积极成效，全区无分歧账款实现动态清零。全区累计清偿民营企业中小企业账款1165.42亿元，总体清偿化解率98.6%。

截至发稿，根据中国债券信息网公开数据，目前有内蒙古、天津、辽宁、云南、重庆、广西、吉林7个省份已发行或将发行特殊债，合计规模超过3800亿元。

罗志恒表示，10月份以来，特殊再融资债券的重启发行，可用于置换隐性债务，将与债务展期等其他方式共同化解隐性债务。截至2022年，全国地方政府债务余额为35.06万亿元，限额为37.65万亿元，结存限额为2.59万亿元，其中一般债务结存限额1.44万亿元、专项债务结存限额1.15万亿元。但鉴于结存限额在区域间分布不均衡，集中在上海、江苏、北京等债务压力较小的省份，且此次特殊再融资债券主要动用一般债务结存限额，预计四季度特殊再融资债券发行规模在万亿左右，主要集中在债务高风险省份。

冯琳认为，从部分省份发行规模的超预期以及地方债务限额空间的统筹调度和充分利用来看，预计今年四季度特殊再融资债的发行量将在1.5万亿~2万亿元左右。