特殊债观察系列之二：债务还本付息压力大，天津准备这么做

国家一揽子化解地方政府债务风险方案落地，天津获得了210亿元特殊再融资债券（下称“特殊债”）额度，来偿还存量债务，缓释风险。

10月10日下午，天津按计划发行三期总额210亿元地方政府再融资一般债券。这笔钱将拿去偿还存量债务，而非到期债券本金，因此被市场称为特殊债。这也是新一轮地方万亿级特殊债发行中的一部分，即地方通过发行特殊债，来置换部分政府负有偿还责任的隐性债务，以实现展期降息，缓释风险。截至发稿，今年目前已有内蒙古、天津、辽宁、云南、重庆、广西六地获得总额3197亿元特殊债。

其实，天津早在2020年和2021年共获得400多亿元特殊债额度支持，今年再获得特殊债支持，也引起市场对当地财政债务形势关注。

作为中国四个直辖市之一的天津，地处环渤海地区中心，是北方经济重镇，经济持续增长，财政实力强，是少数对中央财政净贡献的省份之一。近些年受经济下行、疫情冲击、减税降费影响，叠加当地产业结构转型升级、外贸、房地产、土地市场低迷，当地财政收入受到一定冲击，有明显波动。

根据天津市财政局数据，天津市一般公共预算收入自2016年增至2723亿元高位后，受产业结构调整淘汰落后产能、减税降费等影响，此后连续两年出现明显下滑。疫情前的2019年恢复至2410亿元，这得益于当年非税收入大幅增长。2020年受疫情冲击叠加大规模减税降费影响，一般公共预算收入首次跌破2000亿元（约1923亿元），随着疫情得以控制，2021年这一收入恢复至约2141亿元。而2022年受疫情、大规模退税减税等影响，收入再次跌破2000亿元，约1847亿元，这一收入创当地2013年以来新低。

随着今年经济稳步恢复，叠加去年低基数因素，当地财政收入出现恢复性增长。天津市财政局数据显示，今年前8个月全市一般公共预算收入约1380亿元，比去年同期增长18.2%。根据天津今年预算报告，预计今年全年一般公共预算收入出现小幅增长，仍略低于2000亿元。这相比于2016年的2723亿元收入高峰仍有明显差距。

地方财政收入除了一般公共预算收入外，以卖地收入为主的政府性基金收入也是重要财源。

天津市财政局数据显示，当地以卖地收入为主的政府性基金收入2017年突破1000亿元，2019年达到1431亿元高位，此后有明显波动，2021年仍有约1127亿元。不过受房地产市场深度调整、开发商资金紧张等影响，土地市场低迷，卖地收入大减，2022年当地政府性基金收入仅约424亿元，同比下降62.4%。

随着楼市逐步企稳，当地政府性基金收入呈现逐步恢复态势。当地财政局数据显示，今年前8个月，天津全市政府性基金收入约397亿元，比去年同期增长55.3%。不过这一增速仍低于预期。按照天津今年预算报告，预计今年全年政府性基金收入预算逼近1000亿元，同比增长134%。但这仅是预期目标，能否完成存在不确定性。

今年8月份披露的天津市2022年市级决算草案的报告，谈及当前的需要解决的首要问题，是财政收支矛盾突出，收入增长基础不牢固，支出保障压力持续加大，可用财力与资金需求存在较大差距，区级财力不足，市级统筹调度能力减弱，财政持续处于紧平衡状态。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，一般公共预算收入总量低、增速慢、人均高；政府性基金预算收入规模及对土地财政的依赖程度有限。由于天津对转移支付、土地财政依赖不高，债务成为补充天津可用财力的重要来源。近年来天津债务问题频频引发市场关注。

图表来自天津地方政府再融资一般债券（五期）信用评级报告

目前天津市地方政府债务风险总体安全可控，但债务还本付息压力大。

根据天津市财政局数据，近些年天津市债务规模逐步攀升，截至2022年底当地政府债务余额约为8646亿元，控制在财政部核定的限额（约8890亿元）之内，债务风险总体可控。2022年天津偿还地方政府债券本金684.5亿元，支付利息248亿元。

上述天津去年决算报告在谈及当前问题时坦言，当地发展负担较为沉重。化债资金来源单一，债务还本付息压力大，国有资本经营收益贡献少，专项债券项目储备不足、质量不高的问题还比较突出。

10日发行的天津地方政府再融资一般债券（五期）信用评级报告称，天津市政府债务总体规模有所上升，但债务期限结构较为合理，集中偿付压力较小，总体债务风险可控。

上述评级报告称，2020 年～2022 年，天津市财政收入对政府债务的覆盖倍数分别为 0.54 倍、0.48 倍和 0.34 倍，财政收入对政府债务的覆盖程度受财政收入总体规模下降影响有所下降。考虑到天津市债务期限结构较为合理，同时，天津市政府可以通过发行地方政府再融资债券进行存量债务的置换，一定程度上缓解了债务的到期偿还压力，整体来看，天津市财政收入对政府债务的覆盖程度较好。

罗志恒认为，天津地方政府债务规模处于全国中下游，但总体呈现增速快、债务率高、专项债务占比高、债务风险大的特点。比如据罗志恒测算，去年当地政府债务率（295.1%）位居全国第一。天津市中心城区政府债务余额相对较小且债务率相对较低，宁河、静海、东丽等经济相对落后市区债务率较高、且债务增速较快。

他表示，受到早年天津大力推进城市基础设施建设影响，天津隐性债务化债压力较大，广义债务率位居全国首位，城投平台有息债务主要集中在市级。截至2021年底，天津市城投平台形成的有息债务规模达到12476亿元，是天津地方政府显性债务规模的1.58倍。

为了防范地方政府债务风险，近些年天津加大监管力度，遏制隐性债务增量，化解存量。比如当地严格落实市对区举债融资事前安全审查机制，及时叫停涉嫌违法违规新增隐性债务融资。严格政府投资项目立项审批，资金未落实的一律不予立项，严厉整治项目超概算、超工期、超标准现象。

上述天津去年决算报告还称，当地积极加强与金融机构协调沟通，对高息债务开展“削峰”管理，依法合规做好债务缓释，优化期限结构、降低利息负担。在全市共同努力下，超进度完成既定的隐性债务化解任务，没有出现一笔逾期违约，守住了不发生系统性风险底线。

今年天津市财政局提出，研究建立财承评估和应用机制，在制定涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目 前统一进行财承评估，未通过评估的不得安排预算，杜绝盲目铺摊子、上项目。强化债务化解工作调度，发挥财经工作专班作用，督促指导各区各部门深度挖潜、统筹各类资金资源落实年度化债任务。

（图表来自粤开证券研究院）