化债方案逐步落地，6省份发行3167亿特殊再融资债券超去年

国家一揽子化解地方政府债务风险方案正加速落地。

10月9日，继内蒙古成功发行663.2亿元特殊再融资债券之后，10日天津将接棒发行210亿元特殊再融资债券。根据中国债券信息网上辽宁、云南、重庆、广西四地财政厅公开发债信息披露文件，12日辽宁计划发行870.42亿元特殊再融资债券，16日云南、重庆和广西计划各发行特殊再融资债券533亿元、421.9亿元和498亿元。

这意味着，时隔一年多，特殊再融资债券发行在今年10月份再次启动。而截至10月16日，上述6省份将共计发行特殊再融资债券额度约3167亿元，这超过了2022年全年特殊再融资债券发行额度。市场普遍预计后续还将有其他省份发行特殊再融资债券。

再融资债券是地方政府按用途划分的一种地方政府债券，它与新增债券不同并非用于新的政府项目建设，而是用来偿还部分到期的地方政府债券本金，简言之就是“借新还旧”。自2018年再融资债券问世以来，由于地方政府债务近些年处于偿债高峰期，叠加地方财政收支矛盾加大，收入增长乏力，地方愈加依赖发行再融资债券来偿还到期旧债。

根据财政部数据，2021年全国发行再融资债券首次突破3万亿元（约3.1万亿元），2022年约2.6万亿元，而2023年仅前8个月这一规模就达到去年全年水平。

不过，与再融资债券一般用来偿还到期债券本金不同，特殊再融资债券的特殊之处在于它是用来“偿还存量债务”。

目前官方并未有对上述偿还存量债务有清晰定义。不过根据新预算法规定，地方政府举借债务应通过发行政府债券的方式。国务院此前发文，纳入预算管理的地方政府存量债务可以发行一定规模的地方政府债券置换。这有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于优化债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出创造条件。

此前媒体披露出的内蒙古文件显示，上述内蒙古成功发行的663.2亿元特殊再融资债券，具体是用来为偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。这也被部分接受第一财经采访专家认为，这是用来化解存量隐性债务。

事实上，2020年至2022年，中国部分省份就已经发行过特殊再融资债券来偿还存量债务，其中就包括了上述内蒙古、云南、天津、辽宁、重庆、广西等六个省份，过去三年全国地方累计发行特殊再融资债券规模约1.1万亿元。

天风证券首席固收分析师孙彬彬认为，今年特殊再融资债券开始发行，是“一揽子化债方案的明确落地。特殊再融资债券发行或主要集中在10月、11月，大致推算今年年内特殊再融资债券发行总额或在1万亿元左右。2024年上半年或还将有零星发行。

由于近些年疫情冲击，经济下行，叠加大规模减税降费、楼市土地市场低迷，地方财政收入增长乏力，而债务等刚性支出有增无减，地方财政收支矛盾加大。今年来一些事件也引发市场对地方政府债务风险担忧，尽管总体看地方政府债务风险安全可控，但一些市县偿债能力弱，债务风险较高，急需化解风险。

在这一背景下，7月24日中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

一揽子化债方案中一大关键举措，正是发行上述特殊再融资债券来延长偿债期限，并降低利息，缓释地方政府债务风险。早些时候多个省份公开信息，积极与财政部对接，争取纳入财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作，获得上述特殊再融资债券额度。

除此之外，中国人民银行、金融监管总局、证监会此前也公开表态，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

中国财政学会会长、财政部原部长楼继伟近日在《清华金融评论》撰文称，要充分认识到当前地方政府债务问题具有高度的复杂性。在探讨如何应对和化解地方债务问题时，应遵循以下几条基本原则：一是坚持在增长和发展中化解债务问题；二是明确责任分工，平衡债务问题的化解和道德风险的防范；三是分类处置、因地施策；四是坚持短期矛盾与长期目标相结合，分阶段实施；五是有效市场与有为政府结合，进一步让市场在风险定价和资源分配中发挥决定作用，明确政府行为的边界。