隐性债务化解破局，内蒙古拉开新一轮万亿级特殊债序幕

自中央要求制定实施一揽子化解地方政府债务风险方案后，内蒙古将在10月9日发行663.2亿元特殊再融资债券来偿还存量债务，缓释风险。这也拉开新一轮万亿级特殊再融资债券化债序幕。

10月6日，中国债券信息网公开了内蒙古自治区政府关于再融资一般债券八、九、十、十一总共四期的信息披露文件。信息显示，内蒙古计划在10月9日公开发行的（第九、十、十一）三期再融资一般债券有些特殊，这三期总额663.2亿元的再融资债券，并非像往常一样用来偿还到期债券本金，而是用来偿还存量债务。

而在稍早一些媒体报道的内蒙古发债文件中，这663.2亿元特殊再融资债券，具体投向为偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。不过最终当地发债文件隐去这一具体投向说法，而是改为“偿还存量债务”这一常见说法。

9月20日召开的国务院常务会议指出，解决好企业账款拖欠问题，事关企业生产经营和投资预期，事关经济持续回升向好，必须高度重视。省级政府要对本地区清欠工作负总责，抓紧解决政府拖欠企业账款问题，解开企业之间相互拖欠的“连环套”，央企国企要带头偿还。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，一般而言，再融资债券用于偿还到期地方政府债券本金，披露信息包括到期债券的名称、代码、发行规模等。2020年开始，部分省份再融资债券的用途变为“偿还政府存量债务”，开启再融资债券化解隐性债务，被市场成为“特殊再融资债券”。而“拖欠企业账款”可以看作是隐性债务的一种。此次内蒙古发行亦属于特殊再融资债券，只是在用途上更为明确，或许与内蒙古推动隐性债务化解有关。

比如，同样计划在10月9日发行的内蒙古第八期约121亿元再融资一般债券，就是偿还2016年到期的当地一般债券本金。这正是再融资债券常见用途，今年是地方债到期高峰，前8个月全国地方发行再融资债券偿还本金约2.4万亿元，这缓解了地方偿债压力，防范地方债风险。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，一般情况下地方发行再融资债券是用来偿还到期债券本金，是不能用来偿还政府拖欠企业账款。但在建制县隐性债务风险化解试点中，允许部分省份发行特殊再融资债券来支持隐性债务风险化解，确保债务不违约。

“从全国层面看，内蒙古发行特殊再融资债券是一个积极的信号，表明当前地方政府化解隐性债务较为迫切。而内蒙古此次用于清欠企业账款，有利于解决企业面临的负担，推动‘三角债’的解决，避免企业因应收账款收不回来引发的一系列经济金融风险。”罗志恒说。

早在2020年，中国就开启了地方发行特殊再融资试点，当时主要是针对隐性债务规模大、风险高、财政实力相对薄弱、容易引爆风险事件的建制县区。此后为了支持广东等地加快隐性清零，也允许这些财政实力强省份发行特殊再融资债券置换隐性债务。2020年至2022年这两轮特殊再融资债券发行总额约1.1万亿元。

受经济下行、疫情冲击、大规模减税降费、楼市土地市场低迷等影响，近些年地方财政收入增长乏力，而刚性支出不减反增，尤其是债务集中到期偿债支出加大。尽管地方政府债务风险总体安全可控，但一些市县偿债能力弱，债务风险较高。而地方政府债务风险又主要集中在隐性债务，即地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

今年以来个别地方公开表示靠自身能力无法化债，叠加一些城投公司出现流动性风险事件，引起市场对地方债风险担忧。而7月24日中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。

财政部明确表示，中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

根据多个省份公开信息，不少省份积极与财政部对接，争取纳入财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作，获得特殊再融资债券额度，从而通过发行再融资债券来置换部分隐性债务，从而延长偿债期限，并降低利息，缓释风险。目前机构普遍预计这一特殊再融资债券额度在1万亿元以上，按照地方债限额管理规定，这一额度上限不超过2.6万亿元。

正是在这一背景下，时隔一年多，内蒙古发行的663.2亿元特殊再融资债券，也正式拉开了万亿级特殊再融资债券发行序幕。后续其他部分省份也将发行特殊再融资债券，来缓释隐性债务风险。

仅靠万亿级特殊再融资债券来置换部分隐性债务缓释风险显然不够。从部分省份相关表述来看，除了特殊再融资债券外，地方还会通过协调金融机构降低利率，延长期限、调动库款资金、增加转移支付等手段来化解隐性债务风险。

8月18日，中国人民银行、金融监管总局、证监会联合召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议要求，金融部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于防范化解重点领域风险的精神，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

财达证券副总经理胡恒松曾对第一财经表示，一揽子化债方案，也意味着化解地方债务风险需要金融部门和财政、国资等加强协作，也包括各地政府部门对于政策落地的协调。因此，目前不少省份都强调统筹各类资金来化债、引导金融机构支持化债是对近期监管部门会议精神的响应。政策性银行和资产管理公司等金融机构支持地方债务风险化解，短期来看需要提前制定接续融资预案等，长期来看，需要进一步创新工具和手段，丰富化债产品。

当然，化解地方债风险最终仍依赖经济稳定增长，带动财政收入增长。

不过，化解隐性债务风险的前提，是要遏制新增隐性债务。近些年经过强监管，财政部去年公开表示，隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。

财政部近期公开表示，加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。