积极财政政策争论再起，加力提效空间在哪儿

当经济恢复不及预期，不少人将目光投向了财政：下半年担当稳增长重任的积极财政政策扩张力度是否会加大？如何提高财政政策实施效果？怎么防范地方政府债务风险？

答案将逐步清晰，财政部已经明确下半年加力提效实施积极财政政策，推动经济回升向好。而考虑经济恢复的不同情形，相关部门也按国务院要求加强政策措施储备。

中国财政学会会长、财政部原部长楼继伟近日建议，今年增加1.5万亿到2万亿元财政赤字，主要由中央财政承担，大多数用于中小微企业纾困，少数转移给地方缓解财政困难。考虑道德风险，不建议再通过大规模隐性债务置换来缓解地方债风险，应通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。

多位财税专家告诉第一财经，从目前来看，未必需要大规模增加财政赤字，但这确实可以作为一个储备政策，包括动用专项债结存额度、政策性开发性金融工具加码、发行长期建设国债或特别国债等，都可以作为储备政策在必要时考虑推出。而相比财政政策加码，下一步提高财政资金使用效率更为重要，这包括强化预算执行加快财政支出、提高专项债券资金使用效益等。

增加财政赤字呼声高

为对冲经济下行压力，往往需要积极财政政策发挥逆周期调节作用，通过加大支出力度，扩大投资，助推经济运行在合理区间。

今年全国两会期间确定财政政策“温和”加力，赤字率小幅提至3%，地方政府专项债券发行额度小幅提至3.8万亿元，并不搞强刺激。

4月以来，物价指标偏低、制造业采购经理指数处于收缩区间、民间投资低迷、青年失业率指标仍处高位等，折射出经济恢复基础不牢固，复苏不及市场预期。针对新形势，6月中旬国务院常务会议研究推动经济持续回升向好一批政策措施，其中就包括加大宏观政策调控力度。7月6日的国务院经济形势专家座谈会要求，注重打好政策的“组合拳”，围绕稳增长、稳就业、防风险等，及时出台、抓紧实施一批针对性、组合性、协同性强的政策措施。

在这一背景下，市场对积极财政政策加码预期明显升温，专家也给出各种建言，其中就包括提高赤字规模，增加财政支出稳经济。

7月11日，中国社科院金融研究所发布的《经济弱势复苏政策亟待破局》一文指出，当前经济面临的有效需求不足问题源于微观主体预期转弱和资产负债表受损形成负反馈循环。具体表现为，资产缩水和预期不稳导致居民主动去杠杆、利润下降和信心不足削弱企业加杠杆意愿、“土地财政”低迷和偿债压力上升倒逼地方政府被动去杠杆等。

文章建议，中央财政应适当加杠杆并提高赤字率。可考虑通过增发国债或特别国债适当加杠杆，将赤字率阶段性提高至4%以上水平，预计增加财政支出规模1.3万亿元，用于修复资产负债表。资金可向中低收入家庭发放消费券，支持“十四五”规划重大工程项目，通过债务置换缓解地方偿债压力。

近日，楼继伟在《经济日报》撰文谈到实现高质量发展着力点时，也认为有必要加大财政货币政策扩张的力度。

“可适度降低利率，更重要的是及时调整预算，增加财政赤字，主要是增加中央赤字，大部分用于对中小微企业房租、水电、利息等阶段性补贴，根据企业经营状况，财政补贴可以直接到账；小部分可以转移给地方，缓解地方财政困难，同时要坚决惩处乱收费、乱罚款，营造良好营商环境。适当增加地方财政赤字，主要不是用于新增建设项目，而是弥补现存项目的欠资。”楼继伟在文中写到。

他在近日接受《中国日报》采访时还称，建议今年增加1.5万亿到2万亿元赤字，主要是增加中央财政赤字，大部分用于对中小企业房租、水电、利息等进行阶段性补贴。使用中央财政资金发放消费券也是扩大需求的可能政策选项，但最关键的政策抓手仍在于保市场主体。最重要的还是保住中小微企业正常运营，让它们能够扩大和提供就业岗位。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，实施积极财政政策，主要应该依靠中央政府加杠杆，当前不应再扩大地方债。中央发行国债，货币政策应该大力配合，在二级市场甚至一级市场购买国债。

从近年情况来看，年中通过预算调整来调增财政赤字的情形比较少见，上一次这样做还是20多年前。下半年是否会直接调增财政赤字仍有待观察。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，如果今年整体经济增长达到预期目标有困难的话，确实可以考虑增加财政赤字，通过增发国债或地方债的手段来推动经济增长运行在合理区间。

中国社科院财政税收研究中心主任杨志勇表示，扩大财政赤字可以作为积极财政政策加力的选择项，但得看情况，至少现在还看不到实施的条件。

7月初对外披露的《国务院关于2022年中央决算的报告》（下称《报告》）中，透露了财政部下半年财政重点工作安排，其中排在首位的是加力提效实施积极财政政策，从而推动经济持续回升向好，实现质的有效提升和量的合理增长。

《报告》透露的下半年财政加力提效具体举措中，并未涉及增加赤字，主要内容还是提高现有积极财政政策执行效率。

比如，《报告》要求，下一步密切跟踪地方和部门预算执行情况，强化预算执行和国库集中收付管理，全面提升资金支付效率，尽快形成实物工作量。发挥好政府投资引导作用，适当扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围，做好项目前期准备，提高项目储备质量，优先支持成熟度高的项目和在建项目，在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，防止盲目扩大投资，鼓励和吸引更多民间资本参与。

杨志勇认为，积极财政政策加力提效需要在财政管理上下苦功夫，这突出表现在预算执行上，当下重点是预算执行。如果预算安排了却不能及时支出甚至不能支出，势必影响实物工作量。

隐性债务置换预期升温

目前地方政府债务风险总体安全可控，不过一些地方政府债务风险较高，尤其是隐性债务还本付息压力较大，引起市场担忧。所谓隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

近期国常会在研究推动经济持续回升向好的一批政策措施中，明确包括防范化解重点领域风险。今年以来，一些地方政府则声称要争取县级隐性债务化解试点政策，这使得地方发债置换隐性债务的预期升温。

根据机构梳理，经过2014年地方债审计后，为了置换非政府债券形式的地方政府债务，中国2015年至2019年发行了约12.36万亿元置换债券。为了缓解地方政府债务风险，2020年至2022年6月总计发行约1.1万亿元特殊再融资债券，来置换存量隐性债务。不过，2022年6月至今，尚未发行此类债券。

楼继伟表示，通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。

“我们做过债务置换，现在（债务规模）比那时越来越大，再做一次会更大，不能再做。”楼继伟说。

他表示，预计地方政府债务不会出现大规模暴雷，目前渲染地方债风险给政策施加压力的倾向有所抬头。

温来成认为，目前隐性债务规模较大，解决隐性债务问题仍需解决其形成背后的体制机制问题。再次大规模实施置换需要格外谨慎，化解存量隐性债务还是需要多种途径方式并用。当然对于少数财政极其困难的地方，在满足相关条件下，可以采取小部分隐性债务置换来缓解危机。

目前官方尚未披露全国隐性债务规模。财政部去年公开表示，当前地方政府隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，风险缓释可控。其中广东、北京等财政强省份已经率先实现了全域无隐性债务。化解隐性债务风险方法较多，比如直接安排财政资金偿还、出让股权及经营性国有资产权益偿还、债务置换等。

多位财税专家告诉第一财经，允许部分地方发行再融资债券来置换部分符合条件的隐性债务，可通过拉长期限、降低利息负担，在短期内缓解地方偿债压力，但额度不可能是大规模的，且有相应约束条件。中长期看，真正化解地方债风险仍要靠经济持续增长，并厘清政府与市场关系，推动财税等体制机制改革，建立长效监管制度，真正清除隐性债务形成的土壤环境。

财政部数据显示，2022年全国地方政府债务限额约为37.65万亿元，实际当年底债务余额35.06万亿元。这意味着去年底地方法定举债空间距离上限大概有2.6万亿元空间。这也被一些分析人士视为债务置换空间上限。

上述《报告》强调，下半年财政重点工作之一是有效防范化解地方政府债务风险。进一步压实地方和部门责任，建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制。督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平。