实现合同管理与财务管理相分离，合同归档与合同台账的管理相分离

前言

合同管理的“事前”工作即在合同签订生效前的所有工作，包括与合同相关的预算编制、合同相对方的选定、合同文本草拟、审核会签等，其中采购环节还可能涉及政府采购。“事前”工作的欠缺通常蕴含风险隐患。有条件的单位应设置合同管理部门或合同管理岗位，实现合同管理与财务管理相分离，合同归档与合同台账的管理相分离，以利于相互制约和监督。

一、事业单位合同管理存在的主要问题

（一）对合同管理的认识不到位

事业单位认识到合同管理是内部控制六大业务模块之一，开始逐步建立和完善合同管理的相关制度和流程。但大部分事业单位对合同管理的认识仍停留在一个单纯的业务模块上，并未认识到合同管理各个流程涉及预算管理的全过程，涉及内部控制的其他业务层面及单位层面，是单位财务风险管理的重中之重。由于缺乏对合同进行全过程管理、各环节风险防控的意识，很多事业单位的合同管理简单粗糙，合同管理仅停留在合同会签流程以及对合同文本归档的管控环节。

（二）合同签订前的“事前”工作欠缺

1.预算编制时绩效目标设置不合理。

事业单位的资金来源大部分是财政资金，编制预算时需一并填报绩效目标及相关指标和标准。由于预算编制时限要求，预算编制人员业务水平存在差异，对绩效目标的设定可能存在不合理的情况。比如绩效目标设置过高，不符合实际，会直接导致预算下达后，实际采购时无供应商相应，或虽签订合同，但执行时无法保质保量如期履行合同约定，继而无法实现绩效目标。预算编制环节虽然是合同管理的隐性“事前”环节，但是决定合同未来履行及绩效目标实现的成败关键。

2.对合同相对方的选定缺乏制度规范。

事业单位签订的经济合同按采购对象一般可分为货物、服务和工程，按照采购方式一般可分为政府采购和非政府采购。对于采取政府采购的合同，应按照财政部门出台的相关制度和办法实施采购，但对于非政府采购的合同，大多数事业单位未能制定相应的管理办法，自行采购过程存在风险敞口，选定合同相对方时有舞弊的可能，为单位带来风险隐患。

3.合同审查不严格，合同会签流于形式。

实际中，有些事业单位虽然制定了合同审查会签流程，但没有明确参与审查会签各部门的职责以及需提供的必要审查材料，导致合同审查不严格，流于形式。比如签订合同前未对合同相对方的资质、诚信和履约能力进行尽职调查，或尽职调查不到位；再比如对技术复杂或金额较大的合同，未组织相关专家和法律顾问参与审查，都会导致合同签订后，履行过程中可能受阻，甚至产生额外的经济损失和负面影响。

（三）合同履行过程中监管不到位

由于缺乏合同履行监管机制的约束，有些事业单位在合同签订后，未按照合同约定履行合同，合同履行过程中监管不到位，随意性大。比如为了达到财政部门要求的预算资金支付进度，不按时支付合同款项；再比如对合同约定的内容随意调整，未履行相应的合同变更审批手续。合同履行过程的监管属于合同的“事中”管理，“事中”管理不到位，会直接影响合同验收和绩效考评等“事后”环节。

（四）合同归档及合同台账不全面

由于事业单位对合同管理的认识不到位，实际中，许多事业单位的合同归档还仅停留在对合同文本和审查会签表的归档，合同台账也通常仅包含合同文本中的要素，并且没有明确哪些部门负责合同归档和合同台账维护。在后续审计或单位管理决策需要时，往往是业务部门、财务部门都有存档，但资料都不全，无法快速、准确、完整地收集到合同相关材料，不利于单位的财务管理。

二、加强事业单位合同管理的对策建议

（一）完善合同管理制度和流程

事业单位应根据自身的性质特点、组织机构、人员情况、经济活动总量、管理目标等，通过总结归纳日常合同管理活动中发现的问题，分析原因，提出解决方案，不断完善合同管理制度和流程，切实加强合同管理制度的指导性、可操作性，明确各部门职责，细化流程和相关要求，从而规范合同管理行为，提升合同管理的有效性。

（二）强化合同管理各个环节的管控

1.重视“事前”环节的管控。

俗话说“好的开始是成功的一半”，“事前”环节的有效管控，将为合同管理打下良好的基础。“事前”环节主要包括预算编制、合同采购、合同审查会签等。首先，对于预算编制环节，应关注绩效目标编制及绩效评价指标和标准的制定，特别加强绩效目标适当性和可行性的审核，提前为未来合同履行、合同验收和绩效评价打下良好基础，避免因绩效目标设置不合理而造成合同履行时的各类风险隐患；其次，对于合同采购环节，应建立健全采购管理办法，使采购程序规范化，避免采购环节出现的舞弊现象，同时细化资信调查的要求，务必将咨询调查留痕，做到有据可依，不能因为以前多次合作过就忽略资信调查的步骤；再次，对于合同审查会签环节，应重点特别关注技术性强或法律关系复杂的经济事项，邀请技术、法律和财会专家参与合同审查会签。此外对涉及重大项目或合同金额重大的经济事项，必须经单位领导班子集体研究决策会签。

2.加强“事中”环节的管控。

“事中”往往是事业单位容易忽略的环节，也是需要加强的重点环节，保证了“事后”合同验收等环节的顺利开展。首先，需要在合同管理办法中明确合同监管部门的职责，对合同实际履行进度全程的监督管控，及时掌握履行进度，督促合同按时履行完毕；其次，应明确合同变更的审批流程，避免随意变更导致合同无效或引起合同纠纷；再次，应在合同文本中明确付款条件和期限，并在合同管理办法中明确财务部门应严格按照合同约定支付合同款项，接受内部审计和纪检部门的随时监督检查。

3.完善“事后”环节的管控。

“事后”环节主要包括合同验收、合同绩效评价、合同形成资产入库或移交等具体环节。合同验收、合同绩效评价以及资产入库移交涉及业务部门以及单位绩效评价部门和资产管理部门，这些环节全部执行完毕后形成的相关资料还需要合同档案管理部门进行统一归档，同时由合同台账管理部门进行台账的补充更新。

（三）建立健全合同档案和合同台账

合同归档的内容一般包括合同签订前的相关立项资料、预算文件，采购过程相关的政府采购资料（对于非政府采购的合同，也应制定内部采购管理办法，并按照办法留存相应的采购文档）、合同文本及附件、合同履行过程的变更及补充协议、合同验收资料、绩效考评资料、资产入库或移交证明材料等合同全过程的所有资料。对于合同台账，应在合同基本要素的基础上，增设合同每次支付的相关信息、合履约保证金及质量保证金的收取和返还信息、合同采购方式、合同绩效管理及形成资产等合同相关要素。合同归档及合同台账的建全，可以极大地便利了日后审计，并可作为相关统计分析以及科学决策的依据。

（四）逐步建立合同动态管理体系

逐步探索与财政预算一体化系统、政府采购系统、预算绩效评价系统以及资产信息管理系统的数据互联和调用，构建“制度 技术”的管理机制，将制度规范与信息系统紧密结合，实现合同管理系统数据的实时更新和动态管理。

结语

事业单位在建立健全合同档案和合同台账的基础上，可以考虑建立合同管理系统，设置合同订立、执行、验收以及考评等主要管控审批流程和查询功能，初步实现合同的动态管理。